中华人民共和国发票管理办法释义（解读）

2011-10-21

　　目　录

　　第一章总则

　　第二章发票的印制

　　第三章发票的领购

　　第四章发票的开具和保管

　　第五章发票的检查

　　第六章罚则

　　第七章附则

第一章　　总则

　　【本章内容】本章共六条，是发票管理办法的总则部分。总则在整个发票管理办法中起着总揽全局的重要作用，一般来说，贯穿发票管理办法始终的基本原则和基本制度都要在总则中规定。因此本章规定的是对整个发票管理过程具有普遍意义的基本原则和基本制度，是整个发票管理办法的总纲，对发票管理活动全过程起着总的指导作用。正确把握本章内容，对于正确理解和执行《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《发票管理办法》)以及相关条文，具有至关重要的意义。本章规定的主要内容包括发票管理办法的立法目的、立法依据、适用范围以及发票的范畴和主管机关等。

　　第一条为了加强发票管理和财务监督，保障国家税收收入，维护经济秩序，根据《中华人民共和国税收征收管理法》，制定本办法。

　　【释义】【立法目的和依据】本条是关于对本法立法目的和立法依据的规定。

　　本条未作修改，直接沿用原《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称原《办法》）的第一条，因为发票管理办法的立法目的和立法依据没有发生变化。

　　本条规定了以下四个方面的立法目的：

　　一、加强发票管理

　　发票管理是目前税收征收管理的重要组成部分，是税务机关对发票印制、使用的全过程进行组织、协调、监督所开展的各项活动的总称，也是经济监督的过程，涉及面广、政策性强。其内容主要包括发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销、检查及违章处罚等方面。为保障发票管理活动的顺利进行，必须通过法律来规范管理和被管理双方的行为，为发票管理活动提供明确的执法依据。随着经济的发展和税收制度的改革，原《办法》已不能适应发票管理的需要，只有对原发票管理办法进行修订，才能有效地加强发票管理，更好地发挥发票在税收管理活动中的作用。

　　二、加强财务监督

　　发票是财务收支的法定凭证，是会计核算原始凭据。发票的开具和取得是否合法、真实、正确，对于企事业单位有效进行会计核算，真实地反映其经济成果起直接决定作用。严密有效的发票管理，不仅可以保障纳税人开具和取得发票的真实性和合法性，促使其有效进行会计核算，如实反映经营成果，还可以监督其合法进行财务收支，使其符合国家的法律，防止隐瞒收入、乱摊成本、贪污浪费等行为的发生。《发票管理办法》的修订对于督促纳税人加强财务收支监督，严肃财经纪律，严格财务制度有着重要的作用。

　　三、保障国家税收收入

　　国家的税收收入，是国家财政收入的主要来源。而发票则是目前税款征收和税务稽查的重要依据，是目前税收征收管理的重要基础。多年的税收征管实践证明，要想管好税收，切实保障国家税收收入，首先必须管好发票。由于利益机制的推动，近几年来一些单位不按规定开具和取得发票，隐瞒税收收入、扩大成本、乱摊费用、偷逃税款;一些不法分子私印私售、伪造变造、转借转让发票，骗取国家税款。这些问题的存在，严重影响了税收政策和财务制度的贯彻执行，造成了国家税收的大量流失。这次修改发票管理办法，就是要通过加强发票管理，严厉制裁发票违法行为，更有效地堵塞税收漏洞，切实保障国家税收收入不受侵蚀。

　　四、维护国家经济秩序

　　发票作为经济交往中基本的商事凭证，其功能是多方面的，首先，它是一种资金结算凭证，记载了经济交往中的一切基本内容，可以用来证明资金所有权的转移，监督财务收支，是进行会计核算、计算税款的最主要的原始凭证。其次，它是一种权利凭证，可用作申请保险、分割财产、车辆登记等寻求财产法律保障的证明文件。此外，它还可作为契约凭证，契约双方可凭此享有约定的权利，并承担相应的义务。如:商品的销售者凭此承担商品的质量"三包"义务;承运者凭此对承运货物承担货物安全完整无损的到达目的地的义务;而商品购买者、货物托运者则凭发票享有商品保修、更换、退货和托运货物损失索赔的权利等。发票的这些功能，决定了它在维护经济秩皮守具有不可替代的作用。而发票违法行为不仅扰乱了正常的经济秩序，减少了国家的财政收入，而且破坏了社会风气，妨碍了税收管理。所以，健全发票管理制度，是贯彻党和国家的各项经济政策，防止发票违法行为，维护正常的税收秩序和经济秩序的有效手段。

　　本条文明确了发票管理办法的立法依据是《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》) 。《征管法》第21条规定"税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定。"这次修订发票管理办法，就是根据《征管法》的上述规定进行的，完整地体现了《征管法》关于发票管理的精神。

　　第二条在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。

　　【释义】【适用范围】本条是关于对本法适用范围的规定。

　　本条是对原《办法》第2条修订后形成的，主要是增加了“缴销发票的单位和个人”的内容，使修订后的《发票管理办法》的适用范围由在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管发票的单位和个人增加到包括缴销发票的单位和个人，缴销是发票管理的最后一道环节，在很大程度上对票据的保管、领发和使用情况起着综合反映的作用。搞好这一环节的监督控制，对于加强发票管理工作有着重要的作用。增加对缴销发票的单位和个人和管理适应了税收征管的需要，严密发票管理流程。

　　从立法角度上讲，本条规定属于发票管理法规中的假定部分。所谓法规，是指经国家认可，并以强制力保障实施的调整人们之间相互关系的行为规范。任何法规均有假定、处理、制裁三个部分构成。所谓假定，就是法规中规定的适用该法规的条件和情况，也就是说哪些组织和公民，在什么样的条件下才适用该法规。

　　根据本条规定，在中华人民共和国境内的单位和个人必须遵守本办法。这里的单位，既包括中国国内的法人和其他经济组织，也包括设在中国境内的外商投资企业和外国企业；这里的个人，既包括中国公民，也包括华工作、旅游或从事经营的外国人、无国籍人和港、台同胞。这里的单位和个人，作为发票管理的相对人，是发票管理关系的一方主体。

　　那么，是不是在中华人民共和国境内的单位和个人在任何情况下都受本法的约束呢？显然不是。只有在这些单位和个人发生印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票的情况时，才适用这一法规。印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票，属于发票管理关系中的客体。所谓发票管理关系的客体，是指发票管理关系主体之间的权利和义务共同指向的标的物，或称为发票管理对象。一般法律关系的客体表现形式，包括财物、行为和非物质财富。无论是印制发票还是使用发票都属于一种行为。

　　《发票管理办法》作为《征管法》的配套行政法规，必须与《征管法》的适用范围相一致。因此，《发票管理办法》对各类发票管理对象在管理内容、管理程序、管理要求和处罚上都执行一个标准，这样有利于发票的集中统一管理，对于正确贯彻执行税收政策，加强税收监督，促进公平竞争和扩大改革开放，有着十分重要的意义。

　　印制发票的单位，是指经税务机关指定，承担印制发票工作的生产厂家，包括发票防伪专用品的生产厂家。个人和未经税务机关指定的单位不能生产发票防伪专用品和印制发票。发票的印制是发票发生作用的前提条件，只有经过印制成成品后的发票才向社会供应使用，才能发挥其服务经济的作用。发票的印制环节的管理全过程中的基础环节，税务机关务必十分重视。

　　领购发票的单位和个人，包括所有符合法定条件，依照法定程序向税务机关领取发票并支付工本费的单位和个人。领购发票是发票投入使用的第一步，合法的领取发票是发票管理的一个重点，领购发票应当注意三个要点：第一，只有符合法定条件的单位和个人才能领购发票；第二，只有依照法定程序才能够领购发票；第三，只有通过税务机关才能领购发票。

　　开具发票的单位和个人，是指所有已按规定领购了发票并在取得收入或收取款项时将经济业务活动的真实内容按照规定在发票上具体填写的单位和个人。开具发票是发票使用的关键环节，决定着发票使用的合法性、真实性和正确性，关系到能否实现发票管理的目的。因此，加强对发票开具的监督控制至关重要。

　　取得发票的单位和个人，包括在中华人民共和国境内所有的单位和从事生产经营的个人。消费者个人是否需要取得发票，由消费个人决定，国家提倡消费者个人积极索取发票。取得发票是使用发票的另一方，是相对于开具发票而言的。合法、有效的取得发票，同样是发票管理的重要一环。取得发票必须注意两点：第一，必须经过合法的途径和方法取得发票；第二，必须取得合法、有效的发票。

　　保管发票的单位和个人，包括印制发票的企业和生产发票防伪专用品的企业对印制企业所负责的发票监制章的保管，已印制尚未出厂的发票以及购进或已生产尚未出厂的发票防伪专用品的保管；领购、开具发票的单位和个人，负责发票领购之后，开具保管之前的保管以及开具的发票存根联和发票登记簿的保管。保证安全，防止流失，整齐有序，便于查找，是发票保管的基本要求。

　　缴销发票的单位和个人，包括领购、开具发票的单位和个人，缴销是指税务机关对领购、开具发票的单位和个人通过对其已用发票的审核缴销，更好地监督他们遵守发票管理规定和自觉依法纳税。《征管法》第21条规定：“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。” 《发票管理办法》增加缴销发票的单位和个人也是与《征管法》相衔接。用票单位和个人向主税务机关申请购用新票时，应先将旧票存根或者开票数据报主管税务机关查验。审核应逐份逐本地进行。审核的内容主要是看有无违章填用情况，有无偷骗税收现象以及应纳、已纳税款情况等。审核后，主管税务机关应交发票发售窗口人员复核，再进行发票领购。缴销旧票后再领购新票有利于税务机关对有关单位和个人开具、保管发票的行为进行监督，及时发现发票违法行为。

　　第三条本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。

　　【释义】【发票的定义】本条是关于对发票含义的规定。

　　本条未作修改，直接沿用原《办法》的第3条。因本条对发票的范围进行明确，发票的范围没有发生更改，所以未对原发票管理办法进行修订。

　　划定发票的范围，实质上是明确发票管理的标的物。明确发票的管理首先需要解决的一个重要问题，也是本次发票管理办法进行修订的一个难点。发票是一种收款凭证，是记录经济业务活动原始状况的书面证明，税务机关管理发票的目的在于管理税收。我国是以公有制经济为主体的国家，加强财务监督，保护公有财产的安全，促进经济发展是税务机关进行税收管理活动的一项重要职责，而发票是目前税务机关监控纳税人经营收入的主要手段，管理发票是税务机关实现税收管理目标的前提条件。

　　本办法在明确发票管理对象时遵循以下原则：

　　一是有利于加强税收监控，维护经济秩序和税收秩序，突出管理重点。

　　二是尽可能划清税务机关与有关部门的管理范围，避免因职责不清重复交叉造成管理上的混乱。

　　三是简化管理环节，方便用票单位和个人。收付款凭证尽管种类繁多、形式复杂，但从其记载的经济内容来看，大有以下三大类：第一类是基于经营性活动的收付款项证明资金所有权转移的收付凭证。这类凭证记载的主要是商品购销、提供接受服务等经营性活动的原始状况。从税收管理的角度来看，这类凭证不仅仅是财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭据，同时也是税收控管和税务稽查的重要依据，与税收管理有着直接的密切的联系。第二类是基于行政管理活动收付款项的收付凭证，主要有行政性收费收款收据，其所记载的收付款项属于财政性收支范畴，如执法机关的罚没款项，司法机关的诉讼费用，某些行政管理机关颁发执照、许可证等收取的登记、许可费用等款项，这类凭证与税收管理没有直接联系。第三类是基于单位内部经营管理和财务管理的需要，划分单位内部各部门和个人经济责任的内部结算凭证，这类凭证使用范围有很大的局限性（仅限于单位内部使用），量特别大，和外部单位没有直接联系，大都与税收管理没有直接的联系。

　　根据前述原则及对各类收付款凭证的分析，本办法将发票的范围界定于第一类收付款凭证，即在经营性活动中使用的经营性结算凭证，而行政性收费凭据和内部结算凭证则不再属于用票单位和个人。这样界定发票的范围，有利于税务机关突出管理重点，集中主要征管力量管好发票。

　　需要说明的是，还有两种情况的收付款凭证应当属于发票的管理范畴。一是事业性收费收款收据，事业性收费与行政性收费的共同点在于都是基于行政管理职权，不同点在于行政性收费是无偿的、强制的，而事业性收费则是以提供规定的服务为前提。由于这类收费带有一定的交换性质，很多收费项目又属于征税对象，因此，事业性收费收据应当视同发票管理。但考虑到我国事业单位经费多年来一直以财政拨款为主，经过近年来的改革，财政拨款比例虽然逐渐降低，但事业单位的事业性收费作为财政预算外收入，以弥补拨款不足的性质仍然没有改变。为了避免与财政管理职能交叉，这次办法暂未将事业性收费收据纳入发票管理范围。二是非经营性收入收付款凭证。有些收入如赞肋、捐赠、集资、赔偿、划拨、上缴等，既非经营性收入，也非财政性收入，但都直接影响收付款单位的成本核算，与税收管理有着较为密切的联系。

　　第四条国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局（以下统称省、自治区、直辖市税务机关）依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作。

　　财政、审计、工商行政管理、公安等有关部门在各自的职责范围内，配合税务机关做好发票管理工作。

　　【释义】本条是关于对本法执行主体的规定。

　　本条是对原《办法》第4条修订后形成的，主要是将原办法中“国家税务总局”修订为“国务院税务主管部门”，将“国家税务总局省、自治区、直辖市地方税务局”（以下统称省、自治区、直辖市税务机关）修订为“省、自治区、直辖市税务机关），使修订后的《发票管理办法》对税务机关的称谓更加规范。

　　根据本条规定，发票由税务机关统一进行管理。国家之所以要统一管理发票，在于发票是记录商品交换的原始证明。通过行政管理权利保证发票的完整性、真实性和社会性，有利于保护公有财产的安全，维护国家的经济秩序，促进经济全面、协调可持续性发展。国家之所以授予税务机关一管理发票的行政管理职权，在于发票是进行税收监控和税收稽查的重要依据，是加强税收征收管理，保障国家税收收入的重要手段。而充足的税收收入是保障国家正常运转的经济基础。

　　统一行使发票管理职权，是税务机关有效管理发票的重要条件。从行政管理学的角度来讲，机构的统一性和职能的完整性，是行政管理高效率的重要保障。如果政出多门，对同一管理对象实行管理，必然会造成整个管理活动的混乱，大大降低管理效率。

　　发票一直由税务机关管理。随着经济的快速发展和税收征管水平的不断提高，发票在经济活动中使用的范围越来越大，其法律地位相应加强，发票管理在加强税收征管、促进经济发展等方面发挥的作用越来越大。

　　税务机关在发票管理层次有两方面作用：一是根据经济发展的形势和税收征收管理的需要，制定各项行之有效的发票管理制度和办法。二是对发票印制、领购、开具、取得、保管和缴销的全过程实行全面的控制和管理，同时运用检查和处罚手段监督发票管理相对人依法使用发票，从而在达到加强发票管理，保障国家税收收入，维护经济秩序的目的。

　　随着经济的快速发展，发票在经济生活和税收征收管理中发挥的作用越来越重要。然而，一些人为了经济利益，置国家利益于不顾。如：一些单位和个人不按规定开具和使用发票，隐瞒收入，扩大成本，乱摊费用，偷逃税收的现象屡禁难止；一些不法分子制售假发票，非法代开发票，应开不开，虚开发票，利用发票骗取出口退税、走私贩私、侵吞国家财产的违法犯罪活动猖獗。利用发票实施违法行为不仅侵蚀国家税基，还为其他经济犯罪提供便利，成为经济活动的一个顽疾。这种状况如不改变，势必造成国家财政收入的大量流失，严重干扰市场经济秩序。为了进一步规范发票管理秩序，加强发票管理，减少发票违法行为，本办法再一次重申了税务机关在发票管理中的唯一的执法主体地位，规定国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局依据各自的职责，共同做好本行区域内的发票管理工作。

　　发票是一切经营业务活动过程中发生收付款时开具和收取的一种合法凭证，它与每个企业单位和个人都有着密切的关系。由于发票工作量大、政策性强、涉及面广、情况复杂，不可能单靠税务部门独立完成，必须有相关部门的大力支持和本合。在发票管理工作中，财政、审计、工商行政管理、公安部门与发票管理有着密切的联系；财政部门应当监督各类行政机关、社会团体和企业事业单位，严格执行财务会计制度，杜绝取得不合规定的发票，加强行政事业性收款收据的管理，防止这类收据的流失和不符合财政票据管理规定的行为出现；各级审计部门应当与税务机关配合，采取积极措施，加强对各单位发票使用情况的审计监督；工商行政管理部门应当依照自己的职权，抓好打击非法倒买倒卖发票管理工作，协助税务机关整顿发票管理秩序；公安机关应当支持税务机关和税务人员依法执行公务，打击非法印制、转借转让发票的违法行为。有关部门支持、配合税务机关管好发票是国家法律规定的义务，税务部门也应当积极取得各方面的大力支持，依靠各方面的力量，做好发票管理工作，以期更好地发挥发票的经济监督职能，引导社会经济秩序沿着科学、持续、可协调的轨道发展，为保障国家税收收入起到应有的作用。

　　第五条发票的种类、联次、内容以及使用范围由国务院税务主管部门规定。

　　【释义】【权限的规定】本条是关于对发票种类、联次、内容及适用范围管理权限的规定。

　　本条是对原《办法》第5条修订后形成的，主要是将原办法中“国家税务总局“修订为国务院税务主管部门”，使修订后的发票管理办法对税务机关的称谓更加规范。

　　划分发票种类是对发票进行分类管理的一种方法。可以从不同角度，按照不同的管理要求进行科学分类。发票设置按照税种的不同可分为增值税专用发票和普通发票。普通发票按照填开方式的不同，根据《国家税务总局关于印发〈全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案〉的通知》（国税发［2009］142号）的有关规定，分为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。通用机打发票分为税控发票、网络开具发票和机打发票；通用手工发票人为千元版和百元版2种；通用定额发票按人民币等值以元为单位，划分为壹元、贰元、伍元、拾元、贰拾元、伍拾元、壹佰元，共7种面额。具体分类如下。

　　一、通用机打发票

　　（一）税控发票

　　税源监控的关键在于完整、准确、及时、可靠地采集和应用数据，税控收款机的应用正是满足了税源监控的需求。推广应用税控收款机开具发票是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施。凡从事商业零售、饮食业、娱乐业、服务业、交通运输业等适合使用税控收款机开具行业，并具有一定规模和固定经营场所的纳税人，应使用税控收款机开具发票。

　　（二）网络开具发票

　　发票在线应用系统是以税收征管信息系统为信托，以数据管税为核心，应用在线数据传输技术的实时开票系统，对纳税人发票的领购、开具、查询数据应用等环节进行实时监控，实现发票数据采集的实时性、唯一性和真实性，具有“在线开票、数字防伪、合面监控、查验便捷”的特点。它针对当前发票管理存在的问题，按照“信息管税”的思路，结合“税控”手段和技术，利用网络的普及，解决了发票数据不及时采集、利用的问题，使税务机关及时掌握了纳税人的发票领、用、存和生产经营情况，强化了税源监控，为纳税评估等环节提供了真实可靠的数据。

　　（三）机打发票

　　税务机关有统一开票软件的，纳税人应使用统一开票软件开具发票；税务机关没有统一软件的，纳税人可自行开发票软件，报主税务机关批准后使用。纳税人在提出使用申请时，应将开票软件的程序及说明资料报主管税务机关备案，并使用税务机关统一监制的计算机发票。

　　二、通用手工发票

　　为了减少发票违法行为的出现，应严格控制手工发票，结合实际情况，严格控制手工发票的开具限额和使用范围。手工发票的限客应严格控制在百元版和千元版。根据经济发展的形势，逐步缩小手工发票使用量或取消手工发票。有条件的地区可以逐步不设置手工发票。

　　三、通用定额发票

　　定额发票的使用对象限定在开票量及开票金额较小，又不适合使用机具开票的纳税人。定额发票的金额及供票数量根据当地实际税务征收管理情况、纳税人经营额、纳税额确定。

　　除以上发票票种外，全国统一式样的发票有“机动车销售统一发票”、“二手车销售统一发票”、“公路内河货物运输业统一发票”、“建筑业统一发票”、“不动产销售统一发票”通用发票无法涵盖的公园门票，可继续保留。

　　为了适应市场经济发展的需要，加强相关行业的管理，使发票管理和行业管理有机结合，建立起既有利于税务管理，又适应行业特点的管理模式，完善建立统一规范的发票管理体系，税务机关已逐步将民航、保险、银行票据等行业发票纳入税务管理，办法规定各行业可以根据特殊行业的经营模式和业务需求，制定该行业的发票管理办法，目前已经统一了“民航电子客票行程单”。

　　发票联次是发票的一个重要特征。它的含义是：

　　（1）一份发票必须由若干张业务上互相对应的联次所组成；

　　（2）一份发票管有多少联次，它所记载的经济业务内容必须完全一致；

　　（3）一份发票的联数的多少及各联次的用途需根据税收征收管理和经营管理的需要确定。根据　相关规定，发票的基本联次为三联：第一联为存根联，开票方留存备查；第二联为发票联，收执方作为付款或收款原始凭证；第三联为记账联，开票方作为记账原始凭证。增值税专用发票增加抵扣联，购货方留作税款抵扣凭证。省以上税务机关可根据发票管理情况以及纳税人经营业务需要，增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途。

　　所谓发票内容，是指为了经济来往和发票管理的需要，发票票面所必须具备的足以说明经济交往活动内容和税收管理需要的基本要素。发票的基本内容包括：发票的名称，发票代码和号码，联次及用途，客户名称，开户银行及账号，商品名称或经营项目，计量单位，数量，单价，大小写金额，开票人，开票日期，开票单位（个人）名称（章）等。增值税专用发票还应包括：购货人地址、购货人税务登记号、增值税税率、税额、供货方名称、地址及其税务登记号。有代扣、代收、委托代征税款的，其发票内容还应当包括代扣、代收委托代征税中的税率和代扣、代收委托征税额。省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。

　　发票的适用范围是关于发票使用界限的规定。根据《国家税务总局关于印发〈全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案〉的通知》（国税发［2009］142号）的有关规定，发票简并为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类，并保留了“机动车销售统一发票”、“二手车销售统一发票”、“建筑业统一发票”、“不动产销售统一发票”等票种，同时还根据有关行业需求制定了行业发票的相关管理。这些发票有在某一行业使用的，有某一单位使用的，也有某一税种使用的发票，如增值税专用发票。不同的发票的适用范围满足了税收征收管理和纳税人经营管理的需要。

　　为满足用票量较大企业的需求，规定有固定生产经营场所、财务和发票管理制度健全的纳税人，发票使用量较在或统一发票样式不能满足经营活动需要的，可以向省以上税务机关申请印有本单位名称的发票。

　　第六条对违反发票管理法规的行为，任何单位和个人可以举报。税务机关应当为检举人保密，并酌情给予奖励。

　　【释义】本条是关于对发票管理举报制度原则的规定。

　　本条未作修改，直接沿用了原《办法》第6条的规定。因对违反发票管理法规的行为的举报相关制度未发生改变，因此对本条规定未作修改。

　　举报发票违法行为具有双重意义。维护国家法律法规是每个公民应尽的义务。违法行为侵害的是国家乃至整个社会和公民的利益。作为社会成员之一的公民有义务同违法行为作斗争。向国家机关举报违法行为，则是依法同违法行为作斗争的重要手段。宪法规定中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，有维护国家的安全、荣誉和利益的义务。举报违法行为又是公民享有的一项基本权利，公民依照法律、法规的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务和社会事务。举报违法行为则是公民参与管理国家事务、维护社会秩序和利益的一种有效途径。

　　发票管理是税收管理的重要组成部分，是税务部门有效掌握税源和监控税源的基础性工作和有效措施，也是进行经济监督的有效手段。纳税人不按规定使用发票，消费者不按规定取得发票等问题一直是发票管理中存在的突出问题。对发票违法行为，单靠税务机关难以全面有效地进行监督，因此建立举报制度，动员全体公民参与对发票违法行为的综合治理，是进一步强化发票的管理，打击发票违法违纪行为，维护正常税收秩序的一项重要工作。

　　税务机关为举报人保密，主要是为防止举报人遭受打击报复，这既是税务机关和税务管理人员的义务，也是税务部门工作的原则之一。为举报人保密，保护举报人的利益，是保证举报制度有效实施重要保障。

　　适当奖励举报人员，既是对举报人员的鼓励和补偿，也是对其他公民对违法行为进行举报的一种鼓励措施。尽管举报违法行为是公民的一种义务，但这种举报毕竟要承担一定的风险，国家给予适当的鼓励和补偿是必要的。奖励分为精神奖励和物质奖励，精神奖励由税务机关或有关主管机关依所贡献大小授予；物质奖励由税务机关按下列原则执行：

　　（1）根据案情大小，结合举报人所起的作用工其他情况，在本案罚没收入的30%的范围内，酌情给予奖金或其他物质奖励；对罚没数额较大的，奖金的幅度可适当缩小。

　　（2）对所举报的违章案件，处理时确定只补交税款，不交罚金的，奖励数额应控制在所补税款10%以内。

　　（3）对举报人的奖励制度不适用于税务人员。

第二章　发票的印制

　　【本章内容】本章共八条，是关于发票印制管理的规定，主要是规定了印制发票的一般要求。印制发票是使用发票的前提，发票印制管理是整个发票管理的基础。管住了发票的印制环节，就管住了发票的源头，因此加强发票的印制的管理，对加强整个发票管理工作至关重要。

　　第七条　增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止私自印制、伪造、变造发票。

　　【释义】本条是关于对发票印制管理权限的规定。

　　本条是在原《办法》第7条的基础上修订而来的。原条文规定“增值税专用发票由国家税务总局统一印制”，修订后规定“增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制”，本次修订主要是将“统一印制”修订为“国务院税务主管部门确定的企业印制”。原条文规定“发票由省、自治区、直辖市税务机关指定的企业印制”，修订后规定“其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制”，本次修订最大的变化是将发票印制由指定的企业修改为“省、自治区、直辖市税务机关确定的企业”。

　　《国家税务总局关于加强普通发票集中印制管理的通知》（国税［2006］431号）中指出，为了加强和规范普通发票的印制管理，提高发票的制质量，保障发票用品的安全，要求各地进一步落实普通发票实行省税务机关集中印制、统一管理制度。税务机关管辖的所有普通发票，除税务总局有特殊规定者外，一律由各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局实施集中统一印制，实行政府采购管理。为了适应普通发票集中统一管理，便于发票查询，普通发票应当套印省级或地市级税务机关发票监制章。同时《征管法》第22条也明确规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票。”原发票管理办法关于发票印制的相关条款与征管法的条款规定不相适应。

　　发票作为社会经济活动中的收付款凭证，是否真实、合法、有效，直接关系到交易安全。目前假发票泛滥，扰乱社会经济秩序、败坏社会风气问题严重，一些不法分子仿造、变造增值税专用发票、骗取出口退税，给国家造成巨大损失，必须严厉打击和防范。打击发票违法行为其中一项最重要的措施是加强发票管理，而发票印制管理则是发票管理的基础环节，在整个发票管理中起着非常关键的作用。特别是增值税专用发票是为了适应我国税制改革的要求，根据增值税的特点设计的，专供增值税一般纳税人使用的一种特殊发票。它既具有普通发票的功能，又是增值税一般纳税人计算可以抵扣销项税额的进项税额的重要凭证。对增值税专用发票的管理不能简单适用普通发票的管理办法，增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制是必要的。

　　为此，本次修订专门就发票的印制管理作出统一规定：一是明确发票的印制管理由税务机关负责，以实现对发票印制的集中统一管理。二是根据发票的不同类别，明确增值税专用发票由国务院主管部门确定的企业印制，其他发票按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局确定的企业印制，将增值税专用发票印制管理的权力集中到国务院税务主管部门。三是明确未经本条规定的税务机关指定，任何单位和个都不得印制发票。非法印制发票，将受到法律的追究。这些规定为税务机关加强发票印制管理提供了法律依据和保障。

　　第八条印制发票的企业应当具备下列条件：

　　（一）取得印刷经营许可证和营业执照；

　　（二）设备、技术水平能够满足印制发票的需要；

　　（三）有健全的财务制度和严格的质量监督、安全管理、保密制度。

　　税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。

　　【释义】【印制发票企业的条件】本条是如何确定发票印制企业以及对发票印制企业应具备条件的规定。

　　本条是在原《办法》第9条的基础上修订的。第一个修订内容是税务机关应当以招标方式确定印制发票企业，第二个修订内容是增加了印制发票企业应当具备的条件。

　　做好发票管理工作须首要加强和规范普通发票的印制管理，提高发票的印制质量，保障发票用品的安全，要贯彻集中统一的原则，落实集中印制制度，严格审查印制企业的资格，对确定的印制发票企业发放发票准印证，加强对印制企业的管理。《国家税务总局关于加强普通发票集中印制管理的通知》（国税函［2006］431号）指出，要加强对印制发票企业的监督管理，严格控制印制企业数量，尽快实现省集中印制普通发票，合理控制发票印制成本，逐步减少印制发票的质量参差不齐、规章制度不健全、企业管理混乱、发票用品丢失、被盗现象的发生。这就要求发票管理办法相关条款明确印制企业的标准，使各级税务机关在加强发票印制企业管理过程中，建立严格的管理制度、资格条件、审批程序，明确职权、落实责任，把发票印制企业管理纳入法制轨道。

　　印制发票企业过多，会造成生产能力过剩、印制水平差次不齐、印制问题较多，标准不够统一。因此加强对票印制企业的标准统一管理，严密控制发票源头上的流失尤其重要。《发票管理办法》在原《办法》的基础上进一步强化了对发票印制企业的管理，完善了印制发票的企业应当具备的条件，即发票印制企业应具备印刷经营许可证和营业执照，设备和印刷水平能够满足印制发票的需求，相关的管理制度、监督制度、安全保密管理制度应该健全。同时，根据行政许可法的要求，规定了税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。该条款修订为加强和规范发票的企业，并发给发票准印证。该条款泊修订为加强和规范发票的印制管理，提高发票的印制质量，保障发票用品的安全，落实普通发票实行省级税务机关集中印制、完善发票印制管理制度、通过政府采购确立发票印制企业提供了法律依据和保障。税务机关应对印制发票企业实施监督管理，对不符合条件的，应取消其印制发票的资格。

　　对招标确定的发票印制企业持有发票准印证才能进行发票印制工作的管理规定，是加强发票管理工作的有力保障。发票是国家进行经济监督和税收管理的重要工具，是不允许一般企业和个人印制的，只有经过税务机关的许可，才能从事发票印制活动。通过实行发票准印证制度，进一步强化了对发票印制企业的管理。发票准印证由国家税务总局统一监制，省税务机关核发。

　　第九条印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品。

　　【释义】【发票防伪专用品】本条是关于发票防伪专用品的相关规定。

　　本条是在原《办法》第8条的基础上进行修订的。修订内容主要是根据行政许可法的相关规定确定了印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。

　　发票防伪专用品是指经税务机关批准并监制，用于提高发票印制难度，防止伪造的专门产品。发票防伪专用品的使用，按照原《办法》规定实行资质管理。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发［2003］5号）规定取消“对生产发票防伪专用品的企业资格认定”。根据行政许可法的相关规定，这次修订了原《办法》中关于发票防伪专用品由国家税务总局指定的企业生产的相关规定，修订为印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。这就从印制发票的源头上加强控管，杜绝发票防伪品的流失，达到维持正常的税收秩序和加强发票管理的目的。

　　如何确定发票防伪专用品，国务院税务主管部门将通过政府采购方式确定，这样有利于税务机关进行发票防伪专用品的管理，降低采购成本，提高采购效率，提高发票防伪专用品的防伪能力。发票防伪专用品如果制作成本太高，直接影响用票单位的经济效益，因此通过政府采购确定发票防伪专用品直接有利于用票者的利益。

　　全国统一的发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务机关可以根据需要增加本地区的防伪措施，并向国家税务总局备案。发票防伪专用品应按规定专库保管，不得丢失。次品废品应在税务机关监督下集中销毁。

　　第十条　发票应当套印全国统一发票监制章。全国统一发票监制章的式样和发票版面印刷的要求，由国务院税务主管部门规定。发票监制章由省、自治区、直辖市税务机关制作。禁止伪造发票监制章。

　　发票实行不定期换版制度。

　　【释义】【发票监制】本条是对发票监制章、发票版面印刷和发票换版制度的相关规定。

　　本条是在原《办法》第10条的基础上进行修订的，将原《办法》的国家税务总局修订为国务院税务主管部门。

　　1.全国统一的发票监制章是税务机关管理发票的法定标志，其形状、规格、内容、印色由国务院税务主管部门规定。发票监制具有法律上的公示力。在发票上套用印发票监制章的作用有三点：

　　一是用以区别于其他收付款凭证。只有套印了发票监制章的才是收付款发票，才能作为经营活动中结算款项的商事凭证。

　　二是认定发票合法性的重要依据。认定发票合法性的依据主要有：是否经税务机关监制，取得的途径是否合法，记载内容是否真实完整，是否加盖了开具方的发票专用章。其中是否经税务机关真实完整，是基本的、主要的认定依据。

　　三是便于税务机关对发票从印刷制到领购、开具、取得、保管和缴销的全过程实行全面的监控管理。

　　2.本条规定的发票版面要求是指关于票头名称、票面内容、版面排列、套章位置、联次用途、规格大小、印色、加密等一系列印制发票的技术性规定。对发票版面的印刷要求作出科学、合理的规定，有利于加强发票管理，增强发票的防伪性能。

　　发票套印全国统一发票监制章和按统一要求印制发票，是为发票在全国范围内流通设立统一识别标志的重要过程，是加强发票印制统一管理的重要方面，适应了经济发展的需要。国务院税务主管部门规定全国统一发票监制章的式样和发票版面的印刷的要求，对于加强发票管理工作，减少发票违法行为起到了非常重要的作用。国务院税务主管部门规定发票监制章的式样，发票监制章由省、自治区、直辖市税务机关制作，严禁伪造发票监制章。

　　3.本条规定的不定期换版制度是指不定期更换发票监制章和发票版面印刷要求的制度，不定期换版制度的具体换版时间、内容和要求由国务院税务主管部门确定，全国范围内的换版由国务院税务主管部门确定；省、自治区、直辖市范围内发票换版由省税务机关确定。发票换版时应当进行公告。对发票管理实行不定期换版制度主要是从以下几方面考虑的：

　　一是科学技术飞速发展，发票违法行为仿制能力不断更新，换版的目的是杜绝伪造。任何一次防伪措施都不是永久的，随着科技的进步，其防伪方法会逐渐被人们掌握，发票防伪能力将逐渐消失，同时防伪技术的不断更新进步也为发票不定期换版提供了技术上的可能，因此为了杜绝假发票的出现，必须根据实际情况和发票管理的需要，不断采用新的防伪技术和加密措施，并相加应调整发票监制章的式样和发票版面，达到发票管理的目的。

　　二是对发票实行不定期换版制度，能够及时对发票进行清理，对发票违法行为进行整顿，加强督促发票管理工作。

　　三是发票换版工作及面广，每次换版都会造成一定的损失，需要广大用票单位和个人的大力支持和密切配合，为了保障发票换版工作顺利进行，必须有法律依据作为保障，以利于每次换版工作都顺利有序地开展。

　　第十一条印制发票的企业按照税务机关的统一规定，建立发票印制管理制度和保管措施。

　　发票监制章和发票防伪专用品的使用和管理实行专人负责制度。

　　【释义】【发票印制管理制度和保管措施】本条是对印制发票企业应当建立健全发票印制管理制度的规定。（生产责任制、保密制度、质量监督检验制度、保管制度）

　　本条规定对原《办法》未作修改直接沿用过来。因为对发票印制企业的发票印制管理制度的相关规定未有改变，所以直接沿用原《办法》。

　　本条所说发票印制管理制度，是指印制发票企业内部要求全体成员共同遵守的，按规定程序办事的发票印制规程。印制发票的企业按照税务机关统一规定建立健全发票印制管理制度和保管措施，是印制发票企业保质量完成发票印制任务的关键，是加强发票印制管理的必要措施。税务机关应当监督指导印发票企业建立健全各项行之有效的管理制度和保管措施，明确发票印制企业各个环节之间的职责，避免、防止在发票印制环节出现问题。印制发票企业一般应建立以下制度：

　　一、生产责任制

　　该制度是为了完成发票印制任务，明确发票印制各工序的工人在职责范围内应承担责任的制度。发票印制工序一般有：制版、投料、印刷、监章、装订、入库等。尽管各工序的工艺要求不同，但从发票印制管理的角度来说，各工序工人在自己的职责范围内应当承担的责任都是相同的，即按时完成工作任务，保证发票印制质量；保护发票防伪专用品的安全，保证发票半成品、发票成品的安全，不得流失；按规定在税务机关监督下集中销毁发票印制过程中出现的边角废料和废、次品等；严格办理上下工序和上下班的交手续等。这些责任通常以印制跟单的形式进行落实。印制跟单随各道印制工序流转，环环相扣，责任分明。

　　二、保密制度

　　发票是国家管理经济和税收的重要工具，开具前是一种无价证券，开具后可用作商品交换、货款结算的合法证明，因此切实保障发票在印制环节的安全是十分必要的。保密制度的含义有两点：一是保守发票的防伪技术的秘密，不得泄露；二是保护发票防伪专用品、发票半成品、边角余料、废次品的安全，不得流失。保密制度应当贯穿于发票防伪专用品生产和发票印制环节的各工序的始终，不得有任何一个环节的遗漏；保密工作应当是经常性的，不允许有任何侥幸心理和工作疏忽，任何一点疏忽带来的后果都将是难以估量的。

　　三、质量监督检验制度

　　质量检验是质量管理的重要组成部分，主要是通过对加工完毕的全部产品进行检测是否符合预定的质量标准，从中剔除废、次品，以保障出厂产品完全合格。发票成品质量检验主要包括以下几方面：是否使用规定的防伪专用品；发票内容是否完整；版面印刷、规格大小、印色是否符合要求；监制章套印位置是否符合规范；上下联配页是否正确；字轨号码是否按顺序排列；成品发票有无漏页、漏号、漏章、错格、错章等问题；装订、打包是否符合安全运输、安全启用的要求等。所有这些检验都是为了达到两年目的：一是保证发票成品具有合法的形式特征；二是保证发票成品具有有效的防伪功能。

　　四、保管制度

　　严格的保管制度是保证发票安全的重要措施。印制发票企业的保管对象主要有三种：发票防伪专用品；发票成品、半成品；发票监制章。上述保管对象都应当有专库存放或专柜保管，不得与其他物品混放。发票防伪专用品和发票成品、半成品要有严格的验收入库、领用、出库、交货制度，并切实做好防火、防盗、防水、防雷、防鼠咬等工作，保证发票安全。

　　发票监制章和发票防伪专用品是印制发票的特殊用品也是税务机关管理发票的重要手段，对它们的使用和管理必须实行专人负责制度，专人负责制度包括以下内容：对发票监制章的保管、领用、报废、缴销等明确专人全权负责，未经税务机关同意，不得随意更换；印制发票时，确定专门机台、专门车间班组负责套印；对发票防伪专用品的生产、运输、购进、保管、领用、余料及废次品的集中销毁等各个环节，分别明确专人负责，前后环节均有严格的点数交换手续。

　　第十二条印制发票的企业必须按照税务机关批准的式样和数量印制发票。

　　【释义】【印制发票的式样和数量】本条是关于对印制发票企业印制发票要求的规定。

　　本条直接沿用原《办法》第12条的规定，印制发票企业印制发票必须严格按照税务机关的要求印制发票这是没有任何疑义的，所以该条未作修改。

　　根据《发票管理办法实施细则》的规定，监制发票的税务机关根据需要下达发票印制通知书，被指定的印制企业必须按照要求印制。发票印制通知书应当载明印制发票企业名称、用票单位名称、发票名称、发票代码、种类、联次、规格、印色、印制数量、起止号码、交货时间、地点等内容。印制发票企业印制完毕的成品应按规定验收事专库保管，不得丢失。废品应及时销毁。

　　经税务机关批准的式样，是发票的法定形式，非经法定程序，任何单位和个人不得擅自改动，每一份发票一旦印制完成，在填开之前都具有难以估量的使用价值。因此，发票印制式样和数量是发票印制管理　中两项主要的指标。按税务机关批准诉式样和数量印制发票，也是印制发票企业印刷发票必须遵守的行为规范。

　　发票负责制前，主管税务机关应当下发发票印制通知书。印制发票企业必须照发票印制通知书上载明的印制发票企业名称、用票单位名称、发票名称、发票代码、种类、联次、规格、印色、印制数量、起止号码等内容印制发票。在式样上不得随意更改，在数量上不得变更，对印制完毕的发票成品、半成品以及购进的发票防伪专用品，应按规定验收后，实行专人、专库保管。在印制过程中出现的废品应妥善保管，经税务机关审核批准后集中在税务机关监督下销毁，不得私自处理。

　　发票防伪专用品同样应当按照税务机关批准的数量和技术指标组织生产。发票防伪专用品生产前，主管税务机关应当下发发票防伪专用品生产通知书，生产企业必须按照通知书载明的发票防伪专用品的名称、主要技术指标和质量标准、年计划生产量等要求安排生产，不得擅自改动技术指标、防伪性能，也不得随意扩大产量。

　　第十三条发票当使用中文印制。民族自治地方的发票，可以加印当地一种通用的民族文字。有实际需要的，也可以同时使用外两种文字印制。

　　【释义】【发票的文字】本条是关于对发票印刷文字的规定。

　　本条直接沿用了原《办法》的第13条，未作修改。印制发票使用中文并可以加印民族自治地方的通用民族文字是符合民族平等的相关规定的，所以未作修订。

　　关于发票印制使用何种文字，本条分别规定了三种情况：

　　一、在全国范围内，发票均应当使用中文印刷

　　我国是统一的多民族国家，在历史的交流和融合中，汉语言文字已经成为全国通用的交际工具，是我国的主要语言。在国家管理事务、学校教育和公共场所推广使用汉字语言文字，是我国宪法和语言文字法律、法规已经确定的重要原则。规定发票使用中文印制，是这一法律原则的具体体现，同时也是发票管理的客观需要。

　　二、民族自治地方的发票，可以加印当地一种通用的民族文字

　　我国宪法规定，各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。我国是统一的多民族国家，各民族不分大小，一律平等。印制发票时，允许民族自治地方的发票加印当地一种通用的民族文字，这是民族平等的具体体现，也是民族平等的重要法律保障。

　　执行本条规定，应当注意两点：

　　（1）并不是凡有少数民族居住的地方，印制发票时都要加印民族文字。我国少数民族众多，很多是分散居住的，在这些地方，汉语言文字多年来都是各民族间进行交流的共同语言工具，同时，由于少数民族居住的分散。任何一种民族文字都难以成为当地的通用的文字。因此，只有民族自治地方才有必要加印民族文字，民族自治地方包括自治区、自治州、自治县。

　　（2）民族自治地方有两种情况：一是单一的少数民族聚居地方。在这时，当地通用的民族文字当然是这年少数民族的文字；二是多民族共同居住的地区。在这些地方，印制发票是加印当地的民族文字，应当是当地通用的，基本上能为各民族所接受的一种民族文字。

　　三、有实际需要的，也可以同时使用中外两种文字印制

　　使用中外两种文字印制发票主要是适应改革开放，促进国际间的交流，方便企业使用发票。应当强调的是，在中华人民共和国境内，不允计单独用外文印制发票，这是维护我国主权的必然要求。

　　第十四条　各省、自治区、直辖市内的单位和个人使用的发票，除增值税专用发票外，应当在本省、自治区、直辖市内印制；确有必要到外省、自治区、直辖市印制的，应当由省、自治区、直辖市税务机关商印制地省、自治区、直辖市税务机关同意，由印制地省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。

　　禁止在境外印制发票。

　　【释义】【印制发票的地域范围】本条是关于发票印制地要求的条款。

　　本条是在原《办法》第14条的基础上修订而成的，主要修订改是对规定有必要外省、自治区、直辖市印制发票的，由印制地省、自治区、直辖市税务机关指定的企业修改为“确定的企业”。本条是对限制发票印制地区的规定，主要是为了加强发票印制的管理，减少和避免发票印制过程中的问题，对发票印制源泉的管理控制，达到减少发票违法行为的目的。

　　发票印制地是由发票的使用区域决定的。发票的规定使用区域有多大，发票就只能在多大的区域范围内印制，这是税务机关统一管理发票的需要，同时也是税务机关对发票的印制和使用的各环节进行全面监控的需要。因此。本条规定，各省、自治区、直辖市内的单位和个人使用的发票，除增值税专用发票外（增值税专用发票由国家税务总局印制），应当在本自治区、直辖市内印制。近几年来，一些用票单位和个人以各种借口到境外或跨省、自治区直辖市印制发票，逃避税务机关的监督和检查，有的甚至不经税务机关批准，就擅自到境外或跨省、自治区、直辖市印制发票，造成发票印制环节的失控，使税务机关无法对发票进行有效监督和定理。同时，发票是属地管理，必须套印所在地的省、自治区、直辖市税务机关的发票监制章，跨省、自治区、直辖市印制发票，发票监制章就要带到其他地方套印，如管理不严，一旦造成发票监制章的流失和失控，后果是非常严重的。因此，限制发票印制地，使发票印刷管理和使用管理统一起来十分必要。考虑到我国幅员辽阔，经济发展和印刷技术发展很不平衡，有些边远地区刷技术落后，对印刷技术要求高的特殊发票还不能完全满足需要，所以又规定确有必要到外省、自治区、直辖市印制的，应当由省、自治区、直辖市税务机关协商印制地省、自治区、直辖市税务机关同意，由印制地省、自治区直辖市税务机关确定的企业印制。这里所谓确有必要，主要是指因技术原因在本省、自治区、直辖市无法印制某种发票的情况。这样规定，既解决了因技术原因不能印制某种发票的情况。这样规定，既解决了因技术原因不能印制发票的问题，也有利于税务机关对发票印制的监督管理。但税务机关对申请到外省、自治区、直辖市印制发票的用票单位应严格审核把关，只能对本省、自治区、直辖市确实达不到印制技术要求，确实不能印制的发票方能批准跨省、自治区、直辖市进行发票印制。

　　本条规定，确有必要到外省、自治区、直辖市印制的，应当由省、自治区、直辖市税务机关协商印制地省、自治区、直辖市税务机关同意，由印制地省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。将指定的企业修改为确定的企业，主要是将原规定税务机关指定的发票印制企业　改为通过招标确定发票印制企业，这有利于降低发票印制成本，提高发票印制效率，减少税务机关的管理不廉洁行为，保证发票印制的高质量、高效率。

　　禁止在境外印制发票。这是本办法的禁止性规定，是维护国家发票管理的主权的一项重要措施。发票作为国家进行经济监督和税收管理的重要工具，应当全置于国家主管行政机关的监控范围之内，如果到国外境外印制发票，势必脱离国家主管行政机关的监控管理，有损于国家的行政管理主权。即使单纯技术上来讲，我国目前的印刷技术已完全能满足印制发票的需求，也没有必要到境外印制发票。

第三章　发票的领购

　　第十五条需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。

　　单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。

　　【释义】【领购发票】本条是关于用票单位和个人如何进行发票领购的相关规定。

　　本条是对原《办法》第15条、第16条进行修订而成的，取消了原《办法》关于发票领购资格审核的相关内容，用票单位和个人凭税务登记证件、经办人身份证明及按税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模即可办理领购发票的手续。同时条款增加了发票领购程序的相关规定，税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模是，确认领购发票的种类、数量和领购方式，在5年工作日内发给发票领购簿。本条第2款规定是新增加的内容，即单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按规定进行查验。

　　《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发［2007］33号）、《国家税务总局关于普通发票行政审批取消和调整后有关税收管理问题的通知》（国税发［2008］15号），规定将普通发票的“发票领购资格审核”行政许可事项予以取消，普通发票领购行政审批事项取消后，纳税人领购普通发票的审核将作为税务机关一项日常发票管理工作。纳税人办理了税务登记后，即具有领购普通发票的资格，不需办理行政审批事项同，纳税人可根据经营需要向主管税务机关提出领购普通发票申请。主管税务机关接到申请后，应根据纳税人生产经营等情况，确认纳税人使用发票的种类、联次、版面金额以及购票数量。确认期限为5个工作日，确认完毕，通知纳税人办理领购发票事宜。这就要求发票管理办法对发票领购程序按照行政许可法的调整进行修订，修订后的《发票管理办法》取消了发票领购环节的资格审核程序，即用票单位和个人持税务登记证件、经办人身份证明、发票专用章印模即可向主管税务机关办理发票领购手续，主管税务机关应在5个工作日内发给发票领购簿。同时明确规定单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定要求报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。

　　《发票管理办法实施细则》规定经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护照以及其他能证明经办人身份的证件；发票专用章是指用票单位和个人在其开具发票时加盖的有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章，发票专用章式样由国家税务总局确定；税务机关对领购发票单位和个人提供发票专用章的印模应留存备查；购票方式是指批量供应、交旧购新或者验旧购新等方式；发票领购簿的内容应包括用票单位和个人的名称、所属行业、购票方式、核准购票种类、开票限额、发票名称、领购日期、准购数量、起止号码、违章记录、领购人签字（盖章）、核发税务机关（章）等内容；税务机关在发售发票时，应按核准的收费标准收取工本管理费，同时向购票单位和个人开具收据。工本管理费应专款专用，不得挪作他用，省税务机关应制定具体管理制度。

　　发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序，对发票领购程序的简化和规范，有助于税务机关加强税收征收管理，优化纳税服务，同时方便用票单位和个人领购发票，正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票，减少发票违法行为的出现。

　　《发票管理办法》所规定的单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按规定进行查验，“发票使用情况”是指发票领、用、存情况及相关开票数据。纳税人在向税务机关申请查验已开具的发票时，应向主管税务机关提交已开具发票的存根联或电子数据以及开具的作废发票、红字发票等，并申报发票领购、使用、结存情况和税款缴纳情况。对税控收款机发票等无纸质存根联的电脑票进行验旧时，通过“存根联采集”流程采集电子信息进行查验，主管税务机关对发票进行核对查验，检查有无发票违法行为，并在“发票领购簿”上进行登记。

　　用票单位和个人报告发票使用情况是发票管理的最关键的一道程序，在很大程度上对票据的保管、领发和使用情况起着综合反映的作用。搞好这一环节的监督控制，对于加强发票管理工作有着重要的作用。对于发票的管理应严格执行验旧购新制度。凡使用税控收款机开具发票的纳税人，税务机关要按规定通过税控管理后台对其报送的开票电子数据进行采集认证，即“验旧”。验旧通过的，准予“购新”。凡使用手工开票及未实行电子数据报送的纳税人，税务机关要定期核试验发票使用情况，并将纳税人使用发票的开具情况、经营情况与纳税情况进行分析比对，发现问题及时处理相应调整供票量。对重点纳税人要实施当期“验旧购新”和“票表比对”有条件的地区可对重点纳税人或重点行业的纳税人开票信息进行数据采集和认证，进行相关数据的比对、分析，及时发现民常情况并采取措施纠正，涉嫌偷逃骗税的移送稽查部门查处。

　　第十六条　需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。

　　禁止非法代开发票。

　　【释义】【代开发票】本条是关于代开发票的相关规定。

　　本条是在原《办法》第17条的基础上进行修订而成的。本条补充完善了临时代开发票所需要的书面证明，明确了代开发票是应当先征收税款再开具发票，并增加了“禁止非法代开发票”的条款。

　　临时使用发票的单位和个人一般是指不从事生产、经营活动，但临时有经营收入的单位和个人。《国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函〔2004〕1024号）要求加强和规范税务机关代开普通发票的管理，强化税源监控，更好地维护市场经济秩序。要求申请代开发票的单位和个人应当凭有关证明材料，向税务机关申请代开普通发票。税务机关应当对要求代开发票单位和个人的申请资料进行核对，核对一致的，方可予以代开。代开发票在开票和征税之间要相互制约。对申请代开发票的单位和个人，应当按照税收法律法规的有关规定征收税款和收取发票的工本费。代开的普通发票上要注明代开的普通发票号码。原发票管理办法没有规定如何进行发票代开，这就需要发票管理办法修订完善发票代开的程序和相关要求。

　　代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。此条款的修订满足了临时使用发票的单位和个人的需要，其可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再代为开具发票。临时使用发票的单位和个人一般都不从事生产经营活动，只是临时有经营活动，对发票的需求也是临时的，甚至是一次性的。如果对这些单位和个人也按生产、经营单位和个人对待，允许其领购发票，势必造成发票的流失，不利于税务机关的统一管理和监督。因此，规定这些单位和个人如果需要临时使用发票，可以直接向税务机关申请开具，是比较合理的。在向税务机关申请开具发票时，应当税务机关提供发生购销业务、提供或接受服务或者其他经营活动的书面证明。《发票管理办法实施细则》对“书面证明”进行了明确，书面证明是指有关业务合同、协议、或税务机关认可的其他资料。税务机关应当对其提供的书面证明严格审核把关，并依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再代为开具发票。

　　税务机关也可以根据发票管理的需要，按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票，但是禁止非法代开发票的行为。《发票管理办法实施细则》规定税务机关应与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。税务机关应严格管理代开发票单位的代开发票行为。

　　此条款的修订对代开发票行为程序和证明资料等进行了明确规定，不仅规范了代开发票行为，明确了代开发票程序，既解决了某些单位和个人需要临时使用发票的问题，为纳税人使用发票提供了便利，优化了纳税服务，又正面引导纳税人合法使用发票，防止了发票的流失，杜绝发票违法行为的出现，有利于税务机关对发票进行管理，规范发票的使用和开具。

　　第十七条　临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的单位或者个人，应当凭所在地税务机关的证明，向经营地税务机关领购经营地的发票。

　　临时在本省、自治区、直辖市以内跨市、县从事经营活动领购发票的办法，由省、自治区、直辖市税务机关规定。

　　【释义】【跨地域范围领购发票】本条未作修改直接沿用了原《办法》第18条的规定。

　　发票的领购地是由发票的使用区域决定的。发票领购地必须与发票的使用区域一致。发票能在多大范围内使用，需要使用发票的单位或个人想负责该区域税收管理的税务机关申请领购发票。这是税务机关对发票进行统一管理的需要，同时也是税务机关对发票领购和使用等各环节进行全面监控的需要。本条规定与《发票管理办法》第25条呼应。第25条规定，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具，不能带出规定范围内使用，因此本条规定，临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的单位或个人，应当凭所在地税务机关的证明，向经营地税务机关申请领购经营地发票。所在地税务机关的证明则是对临时到异地从事经营活动的单位和个人是否具备领购发票条件的一种身份证明。没有所在地税务机关的证明，经营地税务机关不得供应发票，需要时只能按照相关规定申请开具发票。

　　第十八条　税务机关对外省、自治区、直辖市来本辖区从事临时经营活动的单位和个人领购发票的，可以要求其提供保证人或者根据所领购发票的票面限额以及数量交纳不超过1万元的保证金，并限期缴销发票。

　　按期缴销发票的，解除保证人的担保义务或者退还保证金；未按期缴销发票的，由保证人或者以保证金承担法律责任。

　　税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据。

　　【释义】【发票保证金】本条是关于发票领购保全措施的规定。

　　本条是在原《办法》第19条的基础上进行修订而成的，对原办法的第一款的要求其“提供保证人或者根据所领购发票的票面限额及数量缴纳不超过一万元的保证金”修改为“可以要求其提供保证人或者根据所领购发票的票面限额以及数量交纳不超过1万元的保证金”；第三款“税务机关收取保证金应当开具收据”修改为“税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据”。

　　所谓发票领购保全措施，是指税务机关为了防止发票和应征税款的流失，要求领购发票的单位和个人提供按期缴销发票和缴纳税款保证的行政措施。这种保证有两种形式，一是以物担保，即领购发票的单位和个人将自身所有的一定数额的现金作为保证金交付税务机关占有，以供发票领购担保的行为。领购发票的单位和个人未能按期缴销发票的，税务机关有权以保证金抵缴罚款。二是以人担保，即担负责任的第三人与税务机关约定，在领购发票的单位和个人未能按期缴销发票时由其代为承担法律责任的行为。保证人不能承担的，税务机关可以申请人民法院强制执行。

　　《发票管理办法实施细则》规定，所称保证人，是指在中国境内具有担保能力的公民、法人或者其他经济组织。保证人同意为领购发票的单位和个人提供担保的，应当填写担保书。担保书内容包括：担保对象、范围、期限和责任以及其他有关事项。担保书须经购票人、保证人和税务机关签字盖章后方为有效。国家机关不得作为保证人。

　　《发票管理办法实施细则》规定：“由保证人或者以保证金承担法律责任”是指由保证人缴纳罚款或者以保证金缴纳罚款。

第四章发票的开具和保管

　　发票的开具和保管是发票管理中至关重要的两个环节，它们与企业单位的财务管理和税务机关的稽查监督密切相关。同时应用税控装置是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施，因此《新办法》对发票的开具和保管这两个环节中的虚开行为和使用防伪税控装置作了具体的规定。

　　第十九条　销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。

　　【释义】【开具发票的主体】发票的开具一般有两种情形：一是销售商品、提供服务由收款方开具发票；二是收购单位和扣缴义务人支付个人款项时，由付款方向收款方开具发票。发票管理办法的关于开具发票的规定已涵括发票的开具行为，所以该条款规定未作修改。

　　发票的开具是发票使用的第一步，是发票管理的关键环节，直接决定着发票使用的合法性、真实性、和正确性，对国家税收收入和单位的财务收支管理至关重要。

　　一、根据本条规定，单位和个人销售商品、提供服务以及从事其他经营活动，对外发生经营业务收取款项时，应当开具发票。这时开具发票，主要是基于以下几点需要：

　　（一）证明商品和资金的所有权同时发生转移的需要。

　　（二）进行会计核算的需要。

　　（三）进行税收征收管理的需要。

　　应当注意，开具发票的范围与发票的范围是一致的，因此，单位和个人发生非经营性业务收取款项时，除特别规定的外，不得开具发票，发票限于对外发生经营业务收取款项时开具，单位内部各部门间发生业务往来结算款项时，不得开具发票，可使用内部结算收据。

　　二、一般情况下，由收款方向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。由收款方向付款方开具发票，是发票的基本功能决定的。从基本属性上来看，发票是一种收付款凭证，是在商品交换等经营性活动中，记录经营活动经济往来的原始凭证，是用收付款项证明资金所有权转移的书面法定证明。按照财务会计制度的规定，这种书面证明应当有收款方开具，加盖收款单位的财务印章和经办人印章后，交给付款方作为款项支出的证明。

　　《发票管理办法实施细则》规定“特殊情况下可以由付款方向收款方开具发票”是指下列情况：

　　（1）收购单位和扣缴义务人支付个人款项时；

　　（2）税务总局认为其他需要由付款方向收款方开具发票的。

　　从财务管理的角度来说，付款方是无权自己制作凭证证明自己的款项支出的。但是在经营活动实践中，有两种情况比较特殊：一是收购单位向个人收购农、林、牧、水产品和废旧物资时，由于个人交售上述产品、物资一般不是固定的经营活动，个人收到款项后，没有发票开给对方作为收款证明。到税务机关申请开具发票，又由于收购网点一般比较分散，从收购单位到税务机关往返比较麻烦。不开具发票则不符合发票的相关管理规定，也不符合收购单位的财务制度要求。二是有代扣代缴义务的单位和个人向个人支付稿酬、劳务报酬等款时，领款人也没有发票开给对方作为收款证明，而付款方又有向收款方代扣代缴税款的义务。为了有利于加强税收监控，加强发票的管理，也为了方便用票单位和个人，因此本条款规定，特殊情况下，由付款方向收款方开具发票，这个特殊情况就是指的收购单位和扣缴义务人支付个人款项。付款方开具发票后，仍应当由收款人在发票上加盖印章，作为付款方支出款项的证明。

　　《发票管理办法实施细则》还同时规定，向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，是否可免予逐笔开具发票，由省税务机关确定。

　　第二十条　所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额。

　　【释义】【发票的品名和金额】发票的取得，就是付出款项的单位和个人，向收款方索取记载经济业务活动内容并凭以付款入账的发票的过程，它与发票填开是相辅相成的。合法、有效地取得发票，与发票填开一样，同样是发票使用中的一个重要环节，对保证发票正确、合法地使用，促进发票管理是至关重要的一环。发票取得方应该及时掌握发票管理相关政策，以便识别自己取得的发票是否规范合法，监督发票开具方开具出符合规定的发票，以免给本单位或个人的合法权益造成损害。

　　《发票管理办法实施细则》规定，填开发票的单位和个人必须在发生经营业务，确认营业收入时开具发票。未发生经营业务一律不准开具发票。即规定了开具发票的时间一般为发生经营收入时，未发生经营收入不能开具发票。

　　本条规定包含了两项内容：

　　首先，规定了什么人在何种情况下应当取得发票。这是一种义务性规范。即所有单位和从事生产经营的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项时，应当向收款方取得发票。

　　其次，《发票管理办法》规定，取得发票时，不得要求变更品名和金额。只有按规定开具发票，按规定索取发票才能维护发票管理的完整性。尤其是增值税专用发票，具有抵扣税款的作用，开具和取得发票双方之间构成了不可分割的链条，上一环不按规定办，下一环就不能抵扣税款，形成了互相制约的关系。

　　第二十一条　不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。

　　【释义】【拒收发票】本条沿用《办法》第22条的相关规定。

　　所谓不符合规定的发票，主要是指以下三类情况：

　　一、发票本身不符合规定

　　不符合规定的情形包括：（1）白条，即使用空白纸张直接制作收付款凭证。（2）其他收付款凭证，如内部结算凭证、普通收据等。（3）伪造的假发票。（4）作废的发票。

　　二、发票开具不符合规定

　　不符合规定情形如填写项目不全，内容不真实，字迹不清楚，没有加盖财务印章或发票专用章等。未按照规定开具的发票，不具有证明经济活动的效力，不能成为合法的原始凭证。

　　三、发票来源不符合规定

　　发票必须是购买商品、接受服务以及从事经营活动支付款项时向销售商品、提供服务的收款方取得的，向第三方取得的发票、转借的发票、购买的发票均是不合法的。

　　无论是企业单位、个体工商户，还是消费者个人，取得发票时必须做到以下两点：

　　第一，必须合法取得发票，也就是取得发票的途径和方法必须合乎法律规定。不得通过非法渠道，以非法手段获取发票，诸如以伪造、私印、盗窃、欺骗、套取、行贿以及强行索要，私自买卖或授意非法填开等方式取得的发票，都是不合法的。即使非法得来的空白发票本身是正式有效的，但也由于发票来源的不合法，填用也就不合法，失去了它本身的法律效力。

　　第二，必须取得合法的发票。也就是说取得的发票必须是合法有效的，即使取得发票的途径和方法本身没有错，但因为发票本身或者发票填用的不合法，也使得他不能发生法律效力。取得发票者在取得发票时，应从以下几个方面审查它的合法性。

　　1、看提供的发票是否真实。发票必须经过有权税务机关的批准监制方可使用。审查一份发票的真实性：其一、通过看发票是否套印有税务机关监制章。其二，判明监制章的真伪。实践说明伪造的监制章与真实的监制章总是有区别的。其三，税务机关规定发票均必须在发票的左方注明印刷厂名、印制时间、数量、审批号，这也是判明票据真伪的根据之一。其四，发票的纸质和票面文字格式是否规范。增值税专用发票的真假识别除上述方式外，还可通过到主管国税机关进行发票票面认证方式进行真假识别。

　　2、看发票所开具内容是否与实际发生的经营行为完全一致。即发票取得方所购买货物的品种、数量、单价、金额或服务的项目、金额等与发票上所反映的内容是否完全一致。

　　3、看发票票面填开是否规范合法。有无“大头小尾”、转借代开、错填漏填、漏张错联、复写票据不复写等问题。同时要注意取得的发票是否为税务机关已明令禁（停）止使用的作废票据。

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　　第二十二条开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：

　　（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

　　（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

　　（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。

　　【解读】【开票要求及虚开发票】

　　本条规定了开具发票的具体要求及虚开发票的三种典型形式、认定核心（开具与实际经营业务情况不符的发票）。

　　一、将原办法开具发票应当加盖单位财务印章或者发票专用章修订为开具发票应加盖发票专用章。

　　实施细则第二十八条也明确规定开具发票应在发票联和抵扣联加盖发票专用章。

　　发票专用章是发票开具方加盖在发票上的信用证明。统一加盖发票专用章目的是为了规范发票管理，提高税务机关管理效率，同时便于纳税人及用票单位正确使用发票及方便公众辨别发票。

　　但鉴于机动车销售发票和货运发票管理的特殊性，这两种发票的抵扣联是不允许加盖发票专用章的。《国家税务总局关于使用新版机动车销售统一发票有关问题的通知》（国税函〔2006〕479号）规定凡从事机动车零售业务的单位和个人，从2006年8月1日起，在销售机动车（不包括销售旧机动车）收取款项时，必须开具税务机关统一印制的新版《机动车销售统一发票》，抵扣联和报税联不得加盖发票专用章。《国家税务总局关于使用新版公路、内河货物运输业统一发票有关问题的通知》（国税发〔2006〕67号）规定为了加强公路、内河货物运输行业的税收管理，适应使用税控器具开具发票的需要，从2006年8月1日起，统一使用新版《公路、内河货物运输业统一发票》，开具《货运发票》时抵扣联一律不加盖印章。

　　二、新《办法》对发票虚开行为进行了明确。

　　将原第二十三条改为第二十二条，新《办法》对发票虚开行为进行了明确，增加“虚开发票”的行为界定。新规定更为严格，明确“介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”也属于虚开。新《办法》第四十一条明确了虚开的具体处罚规定。

　　刑法第二百零五条明确规定：“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的”。原发票管理办法没有对虚开发票行为进行明确的认定，原办法仅规定应当“如实开具”发票，在税收管理过程中如何界定发票虚开行为缺乏准确的依据，这次修订将虚开发票行为予以了明确的界定。

　　这次修订对发票的虚开行为按照刑法等法律法规的相关规定对虚开发票行为进行了明确和细化。目前比较常见的虚开行为是为他人、为自己、介绍他人开具与实际业务情况不符的发票，修订后的发票管理办法对虚开发票的行为进一步具体化，便于税收执法过程中对虚开发票违法行为的界定，增强了税收检查和处罚的可操作性，同时也与刑法等相关法律相衔接，能够有效遏止虚开发票行为的蔓延，维护国家正常的经济秩序。

　　第二十三条安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。

　　使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。

　　国家推广使用网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。

　　【解读】【发票数据管理及网络发票的开具】将原第二十四条、第四十三条改为第二十三条，细化了税控收款装置使用、发票数据报送要求，推进“信息管税”，推广使用的网络发票管理系统。

　　一、细化税控收款装置使用、发票数据报送要求。

　　随着经济社会的发展，发票管理在执行中出现了不少亟待解决的问题，制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为日益严重，原有的税收管理方式已不能完全适应对现代化经营管理方式实行监管的需要，发票管理规定的防伪措施有待相应完善。为了尽快提升我国税收监控水平，更好地实现税收的源泉控制，吸收国外许多国家加强税收征管的经验，推广使用税控装置，这不仅有利于堵塞税收漏洞，增加税收透明度和公正性，还可以大大降低税收征收管理成本，加大税收征收管理力度，保护消费者权益，打击偷逃税行为，对防止税收征管中的舞弊行为也有重要作用。

　　税收征管的关键在于完整、准确、及时、可靠地采集和应用数据，税控收款机的应用正是满足了税收征管的需求，推广应用税控收款机开具发票是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施。《关于推广应用税控收款机加强税源监控的通知》（国税发〔2004〕44号）要求针对当前纳税意识淡薄，偷税逃税现象比较严重，对财务核算不健全的纳税人，税务机关难以实施有效监控，导致国家税收大量流失的现状，为进一步加强税源监控，堵塞税收漏洞，减少税收流失，在适用的行业推行使用税控收款机。同时《征管法》第二十三条明确规定国家根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改动税控装置。推行使用税控装置是加强税收监控和发票管理的必要手段，具备条件的纳税人应积极使用税控装置，原发票管理办法没有对使用税控装置后发票数据的报送及利用做出严格规定，随着税控装置的推广使用为了使推广使用税控装置有法可依，有章可循，要求发票管理办法修订完善使用税控装置后发票数据的保存、利用、传送等管理规定。

　　为适应经济和现代信息技术不断发展的客观需要，本条对如何使用税控收款装置、如何报送发票数据细化了要求，通过完善税控装置使用的相关规定，充分发挥发票在“保护税基，监控税源”中的积极作用。按照发票管理办法的相关规定，纳税人不按照规定安装、使用税控装置，或者损毁，或者擅自改动税控装置的，由税务机关依法予以查处。

　　二、信息管税，推广使用的网络发票管理系统。

　　新办法规定推广使用的网络发票管理系统是以税收征管信息系统为依托，对纳税人发票的领购、开具、查询和数据应用等环节进行实时监控，实现发票数据采集的实时性、唯一性和真实性，具有“在线开票、数字防伪、全面监控、查验便捷”的特点。对本条款关于推广使用网络发票管理系统的规定，是针对当前发票管理存在的问题，按照“信息管税”的思路，结合“税控”手段和技术，并利用网络的普及，以解决发票数据不能及时采集、利用的问题，使税务机关能够及时掌握纳税人的发票领用存情况、生产经营情况，起到强化税源监控的作用，为纳税评估等环节提供真实可靠的数据。推广使用网络发票管理系统不仅能够满足税收信息化的要求，还能够保证发票的规范管理，提高税务机关的管理效率，加强税源监控，堵塞税收漏洞，完善发票管理，减少发票违法行为。此规定不仅满足了税收信息化的要求，还保证了发票的规范管理，提高了税务机关的管理效率。

　　第二十四条任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为：

　　（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品；

　　（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；

　　（三）拆本使用发票；

　　（四）扩大发票使用范围；

　　（五）以其他凭证代替发票使用。

　　税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。

　　【解读】【违规使用发票行为】新《办法》将第二十五条改为第二十四条。新《办法》强调了任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票的原则性规定，对不按规定使用发票的情形进行了细化（正列举五大禁止性内容），对税务机关作了提供查询发票真伪的便捷渠道原则性的义务规定。

　　本次修订主要做了以下修改：一是，增加了强调任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票的原则性规定。二是，增加规定了不得转借发票监制章或者发票防伪专用品的禁止性内容。三是，增加规定了任何单位和个人不得介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的禁止性内容。四是，增加规定了受让、开具、存放、携带、邮寄、运输知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票的行为，属于违法行为。五是，取消了原办法关于经税务机关批准可以拆本使用发票的规定，明确规定任何拆本使用发票的行为都属于违法行为。六是，将“不得自行扩大专业发票使用范围”扩大为“不得自行扩大发票使用范围”，即取消原办法规定中“专业发票”的限制。七是，增加规定了不得“以其他凭证代替发票使用”的禁止性内容。

　　一、任何单位和个人使用发票的具体要求

　　（1）任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票。

　　发票的开具使用，有范围、用途、方式、期限等特定要求，除了新《办法》有关发票使用方面的管理规定外，其他法律法规、部门规章和其他政府规范性文件等也会有关于发票使用方面的规定，有些规定甚至可能更加具体和详细，单位和个人也必须遵守。所以本条增加了强调任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票的原则性规定，这样修改，从立法语言表述上也更加完善和严谨。

　　（2）任何单位和个人不得转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品。

　　发票、发票监制章和发票防伪专用品由税务主管部门统一监制或者印制，都有专门的用途、使用主体和使用条件等限制，不得随意变更，否则将会对税收管理秩序和经济社会生活秩序产生严重的负面影响。所以，本条规定，转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的行为属于违法行为。需要注意的是，只要转借、转让或者介绍他人转让发票、发票监制章、发票防伪专用品之中的一项，就构成了违法行为，而不需要同时具备三项，即只要有转借、转让或者介绍他人转让行为中的一种，就构成违法行为；转借、转让或者介绍他人转让发票、发票监制章、发票防伪专用品三物品中的一种，就构成违法行为。本项又可以细分为以下几种禁止性行为：

　　一是转借发票、发票监制章和发票防伪专用品。

　　原办法第二十五条第一款只规定禁止转借发票，没有规定转借发票监制章和发票防伪专用品的行为也属于违法行为，这是不完善的，因为发票监制章和发票防伪专用品也有特定的使用范围、主体和条件等方面的限制，不得随意变更。所以本条增加规定了任何单位和个人不得转借发票监制章和发票防伪专用品的内容。所谓转借，就是无偿或者有偿地将自己所有或者掌管的发票、发票监制章和发票防伪专用品暂时让他人使用的情形。虽然转借不一定以获取非法利益为目的，但是其造成的实际后果也是很严重的，危害性很大，也应予以禁止。

　　二是转让发票、发票监制章和发票防伪专用品。

　　原办法第二十五条第一款规定任何单位和个人不得转让发票，第二款规定禁止倒买倒卖发票。考虑到“倒买倒卖”的意思可以被“转让”所涵盖，且“倒买倒卖”的说法也不很符合立法语言的规范性和严谨性，所以本条对此做了文字调整，删除了“倒买倒卖”，统一用“转让”代替。与转借的意思所不同的是，转让是无偿或者有偿地让与自己所有或者掌管的发票、发票监制章和发票防伪专用品，即转让发票、发票监制章或者发票防伪专用品的所有权或者实际控制权，包括以获取非法利益为目的的买卖等有偿转让行为，也包括赠与等无偿转让行为。

　　三是介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品。

　　这是新《办法》增加规定的禁止性行为。由于原办法缺少有关对于中介从事发票违法行为的禁止性规定，导致社会上很多不法分子通过电话、手机短信、因特网、纸质小广告等形式，从中促成违法发票交易的活动十分猖獗，得不到有效禁止，严重扰乱了发票管理秩序，损害国家利益、社会利益和他人利益，进而可能影响整个经济社会秩序的稳定，有必要予以严厉惩处，所以新《办法》通过本条增加规定了任何单位和个人介绍他人转让发票、发票监制章或者发票防伪专用品的，属于违法行为，应当承担法律责任，这也是本次修订《办法》的重要原因之一。本条规定的“介绍他人转让”是指在发票转让过程中起中介作用，在违法交易双方相互之间不了解的前提下，通过从中进行信息传递等辅助行为，促成发票违法交易的完成。这里需要强调的是，单位和个人从事介绍他人转让发票、发票监制章或者发票防伪专用品的行为时，一般以牟取非法经济利益为目的，也可能不以牟取非法经济利益为目的，但这并不影响其违法属性，都属于违法行为。

　　（3）任何单位和个人不得受让、开具、存放、携带、邮寄、运输知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。

　　原办法第七条规定，禁止私自印制、伪造、变造发票。这主要是针对发票非法制造单位和个人的禁止性规定，而对于那些主观存在恶意或者明显疏忽大意的非法发票的受让方、开具方等使用者，以及存放方、携带方、运输方等违法行为辅助者，则没有相应的禁止性规定，也就是没有从追究“买方”和“从犯”责任来进一步限制发票违法行为的发生，这是不完善的。另外，对于非法取得或者废止的发票，虽然其本身是真实的发票，但由于其来源的违法性或者已经过了使用期限，不得继续使用或者流通，对于此类发票主观存在恶意或者明显疏忽大意的有关受让方、开具方、存放方、携带方、运输方等，也应追究其法律责任。所以，本条对此做了补充规定。本规定中的“知道”是指行为人客观上了解发票是私自印制、伪造、变造、非法取得或者已经废止的事实；“应当知道”是指行为人虽然客观上不知晓发票是私自印制、伪造、变造、非法取得或者已经废止的，但是通过交易对象、交易条件、交易环境、发票的外观等等，只要其履行正常的注意义务，就能知道发票是私自印制、伪造、变造、非法取得或者已经废止的，只是因疏于注意而没有认识到，这时候法律就推定行为人“知道”，行为人因此要承担不利的法律后果，这也是很多其他法律法规的普遍性规定。本项规定的禁止性行为又可以细分为以下几种：

　　一是受让知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。

　　受让是指取得发票的所有权。这里的“受让”不以是否支付对价物为必要条件，既可以是有偿受让也可以是无偿受让（如接受赠与），只要有“受让”的事实，就属于违法行为。因为当受让人知道或者应当知道所受让的发票属于违法的或者不可再用的，而仍然受让时，其主观存在恶意或者明显的疏忽大意，想借此牟取不正当利益，扰乱了正常的发票管理秩序，理应承担不利的法律后果。

　　二是开具知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。

　　当单位和个人知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票，而仍然对外开具使用的，其主观上具有明显的恶意或者有明显的疏忽大意，损害国家和他人利益，因此应当承担不利的法律后果，属于本条规定的禁止性行为。

　　三是存放知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。

　　当单位和个人知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票，而仍然将其藏匿或者为其提供藏匿场所的，其主观上具有明显的恶意或者有明显的疏忽大意，因此应当承担不利的法律后果，属于本条规定的禁止性行为。

　　四是携带知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。

　　这主要是针对随身或者通过随身物品等方式转移知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票的单位和个人。这种行为促成了违法发票使用行为的发生，本身也具有危害性，属于本条规定的禁止性行为。

　　五是邮寄知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。很多非法发票是通过邮寄的方式来完成交易或者促成使用的，有过错的邮寄方当然也要承担相应的法律责任。

　　六是运输知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票。

　　这种行为中，运输方对违法行为的发生起了辅助作用，其本身也具有危害性，也应承担相应的法律责任。运输的方式和载体有很多种，如汽车、火车，路上、水上、航空等等。需要说明的是，本项规定的三种转移发票的方式：携带、邮寄、运输，绝大多数情况下可以明显区分，也可能存在模糊地带，但这三种方式的危害性没有差别，通过这三种方式的笼统概括可以涵盖所有帮助私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票进行地理位置转移的违法行为。

　　（4）任何单位和个人不得拆本使用发票。

　　原办法规定，“未经税务机关批准，不得拆本使用发票。”即，经过税务机关批准，开具发票的单位和个人是可以拆本使用发票的。原办法之所以这么规定，当时是考虑到手工发票比较普遍，为了方便批发企业等开具发票的单位和个人在特殊情形下提高工作效率。实践中，根据开具发票的单位和个人的实际经营情况，如果需要在向付款方开具发票前，将手工发票的全部联次同时从整本发票中拆出使用的，可以向税务机关提出申请，经税务机关批准后可以拆本使用发票。这是符合当时的发票管理现状，也方便了开具发票的单位和个人。随着发票管理技术和水平的提高，手工发票越来越少，实践中也很少有人申请拆本使用发票，且拆本使用发票容易造成发票丢失，不利于发票的稽查和缴销等方面的管理，所以《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2007〕33号）取消了拆本使用发票的审批制度，原来通过拆本使用发票解决的问题，可以通过重新购买发票等来补救。因此，新《办法》取消了拆本使用发票的规定，规定发票一律不得拆本使用，税务机关也无权批准开具发票的单位和个人拆本使用发票，拆本使用发票的行为属于绝对禁止行为，将依法承担法律责任。

　　（5）任何单位和个人不得扩大发票使用范围。

　　原办法规定，任何单位和个人“不得自行扩大专业发票使用范围”。专业发票是指由税务主管部门之外的其他政府主管部门自行管理，不套印税务机关的统一发票监制章，适用于特殊行业的发票，当时有国有金融、保险企业的存货、汇兑、转账凭证，保险凭证；国有邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据；国有铁路和交通部门、国有公路、水上运输企业的客票、货票等。专业发票的种类越多、使用范围越广，就越将冲击当时逐步建立起来的发票统一监管秩序，对于发票的监管和税收的征管等不利。所以，原办法明确将“不得自行扩大使用范围”限于专业发票，这是出于当时尽量控制专业发票的使用范围，维护发票监管的统一性角度出发的，有着当时的立法背景。但是客观上来说，将“不得自行扩大使用范围”局限于专业发票，也存在一定漏洞，即对于扩大非专业发票使用范围的行为，无法依法予以惩处，一定程度上将扰乱发票管理秩序，所以有必要对此予以修改和完善。在现行体制下，在发票尚未全部统一的情况下，开具发票的单位和个人必须严格遵守规定的发票使用范围，不得逾越，否则就属于本条规定的禁止性行为，将依法承担不利法律后果。

　　（6）任何单位和个人不得以其他凭证代替发票使用。

　　这是新《办法》增加规定的禁止性行为。发票是在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。即发票属于收付款凭证的一种，但收付款凭证却远远不限于发票。如各种形式的收条等，虽然不像发票那样由专门企业在税务机关的监督下统一印制，套印统一的发票监制章、防伪专用品，有着统一的编码、式样、基本联次和内容等，但在法律上也属于收付款凭证，也具有法律效力，可是不具有发票的法律效力，无法实现有些发票所具有的税收监控、机关企业财务监控等功能，所以必须严厉禁止单位和个人以其他凭证代替发票使用。针对目前社会上存在的以其他凭证代替发票使用，逃避税收履行等义务的现象，本条规定，任何单位和个人必须依照法律法规的规定，在应当为对方开具发票时，必须使用税务机关统一监制的发票，不得以其他凭证代替发票使用，否则就属于本条规定的禁止性行为，将依法承担法律责任。

　　二、税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。

　　为方便纳税人及其他单位查询发票的真伪，优化纳税服务，维护正常的税收秩序，促进社会诚信建设，本条第二款规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。

　　假发票的现象屡禁不止，其中很重要一个原因就是缺少验证发票真伪的便捷渠道。由于发票种类多、专业性强，且现在制作假发票的水平也越来越高，普通大众往往缺少直接甄别发票真伪的能力。所以，为了进一步加大打击假发票的力度，维护正常的经济社会秩序，本条增加规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道的义务。实践中已有很多税务机关通过因特网、电话、现场甄别等各种形式为公民、法人和其他组织提供了查询发票真伪的便捷渠道，通过本条的规定使之上升为税务机关的法定义务，各级税务机关必须建立方便快捷的渠道，为公民、法人和其他组织提供查询发票真伪的服务。考虑到查询发票真伪的具体方式种类多样，且需要根据发票管理技术和水平的提高而变化，不同级别和不同地区的税务机关情况也各异，不宜统一规定查询发票真伪的具体渠道，所以本次修订只是对税务机关作了原则性的义务规定。

　　第二十五条除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。

　　省、自治区、直辖市税务机关可以规定跨市、县开具发票的办法。

　　【解读】【开具发票的地域范围】

　　本条是开具发票地域范围方面的规定，规定的使用区域是指国家税务总局和省税务机关规定的区域。新《办法》将第二十六条改为第二十五条，规定更完整。一般规定：限于本省、自治区、直辖市内开具；特殊规定：国家税务总局可以规定跨省、自治区、直辖市使用发票。特殊情形比如《国家税务总局关于中国石化集团销售实业公司资产租赁收入征收营业税问题的通知》（国税发〔2005〕204号）规定：北京的销售实业公司实际收取的不动产租金收入可以向实际支付租金的石化股份有关分子公司开具由北京市地方税务局监制的发票。

　　为满足税收征管工作及纳税人的需求，使发票管理更加人性化。本次修改规定了例外情形。即，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形时，发票可以由领购单位和个人在其所在省、自治区、直辖市之外的其他省、自治区、直辖市开具。绝大多数情况下，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。但是受发票管理水平的提高以及财税管理体制的变化等因素的影响，可能不能完全排除跨省使用发票的情形的出现。所以，本条规定，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形下，领购发票的单位和个人可以在其所在省、自治区、直辖市之外开具发票。这就为今后发票使用管理上的变化预留了法律空间，国务院税务主管部门可以根据发票管理的实际需要，规定跨省使用发票的具体情形。目前实践中较为普遍和典型的跨省使用发票的情形就是铁路餐车发票，可在其铁路局客运列车上跨省使用。

　　第二十六条除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。

　　禁止携带、邮寄或者运输空白发票出入境。

　　【解读】【跨区域的空白发票流动】

　　新《办法》将第二十七条改为第二十六条，调整完善了相关规定。为满足税收征管工作及纳税人的需求，使发票管理更加人性化，根据《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2007〕33号）的规定，本次修改规定了例外情形。将“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票审批”调整为“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外”，不得跨区域携带、邮寄、运输发票。即，符合国务院税务主管部门规定的特殊情形时，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。

　　任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，但是也不能排除一定情形下跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票的特殊需要。所以，给国务院税务主管部门以授权，即国务院税务主管部门可以根据发票管理的实际需要，规定特殊情形下，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。实践中，对于经国家税务总局确定可以跨省使用的发票，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。如根据《办法》等有关法律法规的规定，有些发票可以依法在外省印制，对于在外省印制的空白发票，准许其可以通过安全的运输方式送到规定的使用区域。需要明确的是，此类跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票的情形，不属于行政许可项目，不需要经过税务机关的事先审批。

　　第二十七条开具发票的单位和个人应当建立发票使用登记制度，设置发票登记簿，并定期向主管税务机关报告发票使用情况。

　　【解读】【发票使用登记及定期报告制度】

　　第二十八条开具发票的单位和个人应当在办理变更或者注销税务登记的同时，办理发票和发票领购簿的变更、缴销手续。

　　【解读】【发票变更与缴销】

　　第二十九条开具发票的单位和个人应当按照税务机关的规定存放和保管发票，不得擅自损毁。已经开具的发票存根联和发票登记簿，应当保存5年。保存期满，报经税务机关查验后销毁。

　　【解读】【存放和保管发票】

　　第27～29条规定了发票使用登记及定期报告制度，发票及领购簿变更、缴销手续，发票存放、保管制度。发生发票丢失情形时，应当于发现丢失当日书面报告税务机关，并登报声明作废。

　　上述三条规定与旧《办法》完全一样，未作改动。

第五章发票的检查

　　第三十条税务机关在发票管理中有权进行下列检查：

　　（一）检查印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票的情况；

　　（二）调出发票查验；

　　（三）查阅、复制与发票有关的凭证、资料；

　　（四）向当事各方询问与发票有关的问题和情况；

　　（五）在查处发票案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照像和复制。

　　【解读】【发票检查权项】本条规定了税务机关在发票管理中的检查权限。

　　新《办法》将第三十一条改为第三十条，第一项中增加“缴销”发票的情况。

　　第三十一条印制、使用发票的单位和个人，必须接受税务机关依法检查，如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、隐瞒。税务人员进行检查时，应当出示税务检查证。

　　【解读】【发票检查】依法接受检查，税务人员依法检查。本条规定了行政相对人配合税务机关检查发票的义务及税务人员进行发票检查的必经程序。

　　第三十二条税务机关需要将已开具的发票调出查验时，应当向被查验的单位和个人开具发票换票证。发票换票证与所调出查验的发票有同等的效力。被调出查验发票的单位和个人不得拒绝接受。税务机关需要将空白发票调出查验时，应当开具收据；经查无问题的，应当及时返还。

　　【解读】【发票调验】发票换票证、调验收据及发票的返还。发票换票证仅限于在本县(市)范围内使用，需要调出外县(市)的发票查验时，应当提请该县(市)税务机关调取发票。

　　第三十三条单位和个人从中国境外取得的与纳税有关的发票或者凭证，税务机关在纳税审查时有疑义的，可以要求其提供境外公证机构或者注册会计师的确认证明，经税务机关审核认可后，方可作为记账核算的凭证。

　　【解读】【境外发票审核】境外确认证明

　　第三十四条税务机关在发票检查中需要核对发票存根联与发票联填写情况时，可以向持有发票或者发票存根联的单位发出发票填写情况核对卡，有关单位应当如实填写，按期报回。

　　【解读】【发票核对】发票填写情况核对卡

　　第32、33、34条规定了发票检查（审查）过程中几种情形的处理，如发票调验、境外发票审查、发票核对等。

　　第31～34条四条规定与旧办法规定一致。

第六章罚则

　　发票违法行为是违反发票管理制度应受法律制裁的行为。发票违法行为已经对社会和经济秩序造成严重的危害，为加强发票的管理，建立发票的管理的长效机制，有效遏制发票违法行为的蔓延，维护税法的尊严，《征管法》第七十一条规定“非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《征管法实施细则》根据这一规定明确了为纳税人、扣缴义务人提供发票，导致未缴、少缴税款或者骗取出口退税款的，“税务机关除没收非法所得外，并可以处未缴、少缴或者骗取的税款一倍以下的罚款”。《新办法》在《征管法》及《征管法实施细则》的基础上，进一步具体规定了对发票违法行为的处罚并在原办法的基础上加大了发票违法行为的惩处力度。

　　第三十五条违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：

　　（一）应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的；

　　（二）使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；

　　（三）使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；

　　（四）拆本使用发票的；

　　（五）扩大发票使用范围的；

　　（六）以其他凭证代替发票使用的；

　　（七）跨规定区域开具发票的；

　　（八）未按照规定缴销发票的；

　　（九）未按照规定存放和保管发票的。

　　【解读】【违规使用发票行为的处罚】新《办法》将第三十六条改为第三十五条，本条是对应开不开发票等社会危害性较小的发票违法行为的处罚规定，补充完善了违反发票管理办法的行为，并明确了相应的处罚。旧《办法》规定有两种或两种以上行为的，可以分别处罚，新《办法》虽然没有说，但道理应当同样适用。

　　本条与原办法第三十六条相比修改较大，修改的部分有：（1）对原办法中“未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的”行为，在新办法中放在第三十八条处以较重罚款，不再放在本条处以较轻罚款；（2）删除了原办法中“未按规定领购发票的”行为，不再单独对“未按照规定领购发票的”行为进行处罚，如没有按规定领购，在其使用阶段进行处罚，即，按“跨规定区域开具发票”的行为处罚；（3）对原办法中“未按照规定开具发票的”行为进行了细分，将其中的“应当开具而未开具发票”、“未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票”、“跨规定区域开具发票的”在本条作了规定；（4）增加了“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”和“使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的”行为；（5）对发票使用环节中的“拆本使用发票”、“扩大发票使用范围”、“以其他凭证代替发票使用”的行为在本条作了规定；（6）增加了“未按照规定缴销发票的”行为；（7）增加了“未按照规定存放发票”的行为；（8）删除“未按照规定接受税关机关检查”的行为，对该违法行为按《征管法》进行处罚。

　　第一项对“应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的”进行处罚。需要指出的是，本款规定了三种行为，第一种违法行为是应当开具而未开具发票，第二种违法行为是未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，第三种违法行为是未加盖发票专用章的行为。有这三种行为之一的，就应当按照本条规定进行处罚。如果有三种行为的两种或三种，仍应按照本条规定进行处罚，而不应数种行为合并处罚。作出这样规定的理由是，这三种行为社会危害性相对较小，如果每一行为都单独处以罚款，将在一定程度上有失公允。对第二种违法行为，即未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票的行为，也应是这一处理原则。如果某纳税人未按照规定的时限开具发票，应当进行处罚。如果同时还有未按照规定的顺序、栏目开具发票，以及没有全部联次一次性开具发票，那么也应视同为同一违法行为，进行一次性处罚，不能分别处罚。

　　第二项对“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”处罚。需要指出的是，对未按照规定使用税控装置的处罚，《征管法》已经作出规定，应当按照《征管法》的规定处罚。《征管法》第六十条第一款第（五）项规定，“未按照规定安装、使用税控装置，或者损毁或者擅自改动税控装置的”，“由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上五千元以下的罚款。”

　　第三项至第九项的规定，都是社会危害性不大的行为。需要指出的是，第九项规定了“未按照规定存放和保管发票的”行为，而第三十六条第二款规定“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为。二者的关系是什么样的呢？从范围来讲，“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为应当属于“未按照规定存放和保管发票的”行为。但考虑到“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为，其社会危害性大于一般的、普通的“未按照规定存放和保管发票的”行为，如保管不慎将发票遭水泡，因此，第三十六条将“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为单列，单独进行处罚。而本项所指“未按照规定存放和保管发票的”行为，是指“丢失发票或者擅自损毁发票的”行为以外、狭义的“未按照规定存放和保管发票的”行为。

　　第三十六条跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。

　　【解读】【跨规定的使用区域运送发票的处罚】本条属于对社会危害性一般的发票违法行为的处罚规定。

　　新《办法》将第三十七条改为第三十六条，本条规定的发票违法行为的社会危害性比新办法第三十五条规定行为的社会危害性大一些，但是与虚开、伪造发票等行为的社会危害性相比小一些，因此，把本条涉及的违法行为单独放在一起。

　　对本条违法行为的处罚中，由税务机关责令改正、没收违法所得是原办法就规定的，改动较大的是罚款数额。新办法规定，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，可以处1万元以下的罚款；而情节严重的，则处1万元以上3万元以下的罚款。情节不严重的，对于税务机关来讲，罚款是选择性权力，可以处罚也可以不处罚；而如果情节严重的，则必须处以罚款。

　　本条将丢失发票或者擅自损毁发票的行为单独列出来进行处罚，且放在第二款。理由是：1、丢失发票或者擅自损毁发票的行为，比新办法第三十五条规定的违法行为的社会危害性要高。丢失的发票很容易流散到社会上，成为假发票的源头。有一部分纳税人，将发票卖给他人谋利后，也会称发票已丢失。而一些纳税人，为了造假，有时会损毁发票。这些行为对税务机关控制税源都有相当的危害。2、如将丢失发票或者擅自损毁发票的行为放在第一款表述，将会产生对丢失发票的行为由税务机关责令改正的情形，而丢失发票时无法由税务机关责令改正。放在第二款表述，则不会产生这一问题，即可以由税务机关依照第一款的规定进行处罚。

　　第三十七条违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　非法代开发票的，依照前款规定处罚。

　　【解读】【虚开发票的处罚】新《办法》增加一条，作为第三十七条，加大对虚开和代开发票的处罚力度。本条及第38、39条属于对社会危害性较大的发票违法行为的处罚规定。

　　本条明确规定了对虚开发票行为的处罚，同时区分轻重规定不同的罚款档次，即虚开发票行为涉及不同的金额即面临不同的处罚规定。　　明确规定非法代开发票的，依照虚开发票行为规定处罚。

　　新办法为了适应目前社会发展需要，从实际出发，在第二十二条明确指明不得“虚开发票”，并参照刑法第二百零五条第四款的规定，将“不得虚开发票”的行为具体细化为：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己或者介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。在“罚则”部分，原办法把“虚开发票”行为列入第三十六条“未按照规定开具发票”进行处罚，最高罚款额为1万元。新办法考虑到虚开发票较为普遍，且危害性较大，因此，在“罚则”中单独列明，同时，大幅提高处罚力度，即：虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　刑法修正案（八）主要内容：一是取消虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪的死刑，二是将虚开普通发票的行为列为犯罪，三是明知是伪造的发票而持有列为犯罪。（刑法修正案（八）已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2011年2月25日通过，自2011年5月1日起施行。）

　　第三十八条私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业，可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　前款规定的处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。

　　【解读】【伪造发票防伪专用品的处罚】本条是对假发票制作环节的违法行为的处罚规定，与原办法相比，本条改动较大。改动之处主要有：

　　1.将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，也即原办法将私自印制与倒买倒卖发票行为放在一起，新办法将涉及假发票制作环节的违法行为放在第三十八条，而将涉及假发票流通环节的违法行为放在第三十九条。

　　2.罚款大幅提高。原办法对私自印制、伪造变造发票及私自制作发票监制章、发票防伪专用品等行为，罚款额最低为1万元，最高为5万元。新办法规定，对这些违法行为的罚款额，一般情形下，罚款额起点是1万元，高限是5万元；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款。值得注意的是，这里规定的罚款都不是选择性条款，是强制性条款，即一旦发现有法定违法行为时，就要并处罚款。

　　3.对一般违法者，规定由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品；对印制发票的企业，规定可以并处吊销发票准印证。印制发票的企业有本条违法行为时，有时违法行为情节轻，有时违法行为情节轻。是否要吊销发票准印证，要由税务机关依据当时的情况具体确定。

　　值得注意的是本条第二款的规定，即：“前款规定的处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。”这主要是考虑与《中华人民共和国税收征收管理法》的衔接。《税收征收管理法》第七十一条规定：“违反本法第二十二条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十二条规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票。”对未经税务机关指定，非法印制发票的，应按《中华人民共和国税收征收管理法》的规定执行。《中华人民共和国税收征收管理法》是本办法的上位法，本办法是《中华人民共和国税收征收管理法》的下位法，下位法不应违反上位法。由于《中华人民共和国税收征收管理法》正在计划修改，主管部门将在《中华人民共和国税收征收管理法》修改时，将具体处罚措施统一起来。

　　第三十九条有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：

　　（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；

　　（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。

　　【解读】【违规使用发票的处罚】本条是对假发票流通环节的的违法行为的处罚规定。

　　新《办法》将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，并加重对倒卖发票等违法行为的处罚力度。注意旧《办法》是“可以并处”言下之意也可以不处，但新《办法》则是“并处”，即必须处，另外征管法第71条：非法印制发票的，销毁非法印制发票，没收违法所得和作案工具，并处1万元以上5万元以下的罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。也就是说发票管理办法作为行政法规效力不及作为法律的征管法，在《征管法》修订前，非法印制发票的，只能罚1-5万，而不能罚5-50万了。

　　与原办法相比，本条修改较大。主要修改之处有：

　　1.将原办法第三十八条分拆为新办法第三十八条、第三十九条，也即原办法将私自印制与倒买倒卖发票行为放在一起，新办法将涉及假发票制作环节的违法行为放在上一条，而将涉及假发票流通环节的违法行为放在本条。

　　2.罚款大幅提高。原办法对倒买倒卖发票等行为，罚款额最低为1万元，最高为5万元。新办法规定，对本条列明的违法行为的罚款额，一般情形下，罚款额起点是1万元，高限是5万元；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款。值得注意的是，这里规定的罚款都不是选择性条款，是强制性条款，即一旦发现有法定违法行为时，就要并处罚款。

　　3.对有违法所得的予以没收。

　　第四十条对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。

　　【解读】【社会公告】本条是向社会公告违反发票管理规定行为的规定。本条属于新《办法》增加的一条，作为第四十条。该条款的修订不仅增加了发票管理行政措施，还将发票违法行为与其信用等级挂钩，达到利用社会舆论惩治发票违法行为的目的。

　　向社会公告，即由税务机关对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，对其行为通过在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况，公告的内容包括：公告名称、纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况，让广大群众周知，以使其受到社会舆论的谴责，使其名誉受到损害。若干年管理实践证明，对发票违法行为人，仅由税务机关责令改正、没收违法所得或者罚款，有时惩处效果好，有时惩处效果并不好。而违法者往往害怕将其违法行为让社会周知，也即，向社会公告其发票违法行为的惩处效果有时好于行政处罚。因此，本办法补充了这一行政管理措施。

　　第四十一条违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收违法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。

　　【解读】【导致税款的减少】本条属于惩罚性处罚。

　　该条将违规责任前置，增加违规者的成本，加大处罚力度。

　　第四十二条当事人对税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

　　【解读】【行政复议和行政诉讼】本条对行政救济手段作了规定。

　　新《办法》将第四十条改为第四十二条。行政复议不一定非得向上一级税务机关申请，比如对省地税局决定不服的，既可以向总局复议也可以向省政府复议，因此新《办法》作出了修改。

　　第四十三条税务人员利用职权之便，故意刁难印制、使用发票的单位和个人，或者有违反发票管理法规行为的，依照国家有关规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　【解读】【对税务人员的违规处理】本条规定对税务人员违法行为的惩处。

　　新《办法》首次明确提出对税务人员违反发票管理法规行为的处罚规定。

第七章　附则

　　第四十四条国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。

　　国务院税务主管部门可以根据增值税专用发票管理的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。

　　【解读】【具有针对性的发票管理办法】新《办法》将第四十二条改为第四十四条。

　　专业发票是指国有金融、保险企业的存贷、汇兑、转账凭证、保险凭证，邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据，国有铁路、民用航空企业和交通部门国有公路、水上运输企业的客票、货票等。原办法对国有的金融、邮电、铁路、民用航空等单位的专业发票，经国家税务总局或者省、自治区、直辖市税务机关批准，由主管部门自行管理。为适应市场经济发展的要求，使发票管理和行业管理有机结合，修订后的发票管理办法第四十四条规定：“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法”。

　　与原办法相比，本条修改较大。一是不再具体规定“国有的金融、邮电、铁路、民用航空、公路和水上运输等单位的专业发票”的内容，而是以“有关行业替代”。二是不再由部门自行管理，管理办法由国务院税务主管部门会同有关主管部门制定，部分行业发票将由国家税务总局予以监督管理。专业发票管理方式的修改是本次修订中重要的内容之一，也是这次修改的重点和难点问题，打破传统的国有垄断行业不使用税务机关发票的惯例，建立市场经济条件下统一规范的发票管理体系，是发票管理的重大进步同时也符合发票管理逐步完善的趋势。

　　我国从1986年财政部发布《全国发票管理暂行办法》起，就结束了我国发票长期由各地分管的局面，不断加强税务机关对发票的统一、规范管理，一是为了便于税务机关从税源上控制应纳税额，并为税务稽查提供便利条件；二是为了对加强财务管理，促进企业加强财经法纪观念，制止弄虚作假，防止乱挤成本，防止截留国家财政收入；三是为了便于把发票管理与税务管理结合起来，同时维护社会主义市场经济秩序。将上述各单位自行管理的发票归由税务机关统一管理，同时，考虑到金融、邮电、铁路、民用航空、交通等行业有着特殊的经营方式和业务需求，这些行业的专业发票的管理、使用等环节同非专业发票有很多不同，因此，办法规定了在统一管理的前提下，对特殊行业的专业发票授权国家税务总局会同国务院有关主管部门根据行业情况制定该专业发票的管理办法。

　　在实际执行中，公路内河货运、电信、保险等单位的专业发票已全部归由税务部门统一管理，民用航空、金融等单位的专业发票也正在逐步向税务机关统一主管过渡。为了加强民用航空运输电子客票行程单的管理，建立起既有利于税务管理，又适应行业特点的管理模式，根据《中华人民共和国发票管理办法》和《国家税务总局、中国民用航空总局关于试行民航电子客票报销凭证有关问题的通知》（国税发〔2006〕39号）的有关规定，国家税务总局、中国民用航空局制定了《航空运输电子客票行程单管理办法（暂行）》（国税发〔2008〕54号），将《航空运输电子客票行程单》纳入发票管理范围，由国家税务总局负责统一管理，套印国家税务总局发票监制章，经国家税务总局授权，中国民用航空局负责全国《行程单》的日常管理工作。

　　第四十五条本办法自发布之日起施行。财政部1986年发布的《全国发票管理暂行办法》和原国家税务局1991年发布的《关于对外商投资企业和外国企业发票管理的暂行规定》同时废止。

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中华人民共和国发票管理办法释义（解读）